ANALYS. Den 22 januari 2021 träder FN:s konvention om kärnvapenförbud (TPNW) i kraft. Men är kärnvapenförbudet ett slag i luften som riskerar att underminera möjligheten till verklig nedrustning när varken kärnvapenstaterna eller deras allierade skrivit under? Samtidigt är splittringen stor bland de organisationer som kämpat för förbudet, konstaterar Nico Edwards efter att ha samtalat med tre av de centrala aktörerna.
Den 22 januari 2021 träder FN:s konvention om kärnvapenförbud (TPNW) i kraft, efter att Honduras blev den femtionde staten att ratificera fördraget – symboliskt nog på själva FN-dagen. I media förkunnades det snart att kärnvapen nu är internationellt förbjudna och att detta var början på slutet för kärnvapen. Men är det verkligen så enkelt? Vad kan förbudet tänkas ha för påverkan, när varken kärnvapenstater eller deras allierade har skrivit under? Och varför har inte Sverige – världens första uttalade feministiska regering – ställt sig bakom konventionen?
Sedan förhandlingarna om ett kärnvapenförbud ägde rum 2017, har splittringen växt sig allt djupare mellan de som anser att förbudet representerar ett historiskt kliv i riktning mot en kärnvapenfri värld, och de som menar att det tvärtom underminerar nedrustningsagendan som helhet eftersom. Det är många som frågar sig hur tungt förbudet egentligen väger i en tid av eskalerande kärnvapenkapprustning.
För att syna splittringen i sömmarna och verkligen förstå vad polariseringen grundar sig i, sökte jag upp tre civilsamhällesaktörer. Tillsammans representerar de tre olika intressen som just nu tävlar om det lilla utrymme kärnvapennedrustningsfrågan erbjuds i media och från finansiärer.
Först ut var Alyn Ware, koordinator för nedrustningsfrågor hos en rad lobbygrupper och civilsamhällesaktörer – däribland PNND (Parliamentarians for Nuclear Non-Proliferation and Disarmament). Ware kommer med en ledtråd till varför konventionen om ett förbud möter ett sådant motstånd, även bland andra civilsamhällesinitiativ som arbetar för en kärnvapenfri värld.
Av de femtio stater som ratificerat förbudet medverkar varken kärnvapenländer, NATO-medlemmar eller deras allierade. Att kärnvapen nu skulle vara förbjudna enligt internationell lag, är därmed inte bara ett missvisande utan också farligt påstående. Det sår förvirring och sprider argument som är alltför lätta för kärnvapenlobbyn att punktera, eftersom konventionen bara är lagbindande för de stater som ratificerat den.
I brist på politisk och ekonomisk vilja att verkligen sätta hårt mot hårt gentemot kärnvapenmakterna, hade förbudskampanjen inte råd med mer än tio dagars förhandlingar inom FN. Ware menar att inget detaljerat och handgripligt fördrag kan köpslås och skrivas på så kort tid. Istället för att framställa ett utförligt och implementerbart avtal, med praktiska riktlinjer för hur eliminering och verifiering ska skötas, låg kampanjens fokus på att samla stater för signering och ratificering – oavsett vilka. Resultatet, hävdar Ware, går att likna vid om all världens vegetarianer slutit sig samman och förbjudit köttätande – medan all världens köttätare himlar med ögonen och fortsätter som vanligt.
Resultatet går att likna vid om all världens vegetarianer slutit sig samman och förbjudit köttätande – medan all världens köttätare himlar med ögonen och fortsätter som vanligt.
Kampanjen gjorde sig själv en otjänst på grund av hur de framställde förbudet som en fråga om att ”stå på rätt eller fel sida om historien” – man är antingen för eller emot förbudet, och därmed tillhör man antingen historiens ‘goda’ eller ‘onda’. De som är skeptiska till fördraget är oroliga för att förbudet inte tillräckligt framhåller de underliggande orsakerna till varför kärnvapenstater fortfarande så högt värdesätter sina kärnvapensystem. Utan att ge alternativ som gör det möjligt för kärnvapenstater att omformulera sina intressen så skapar man ingen förändring, understryker Ware.
Sverige figurerar som ett nyckelexempel på hur förbudet skapade sig fler fiender än allierade, just på grund av hur det förhandlades fram. Sverige var en av de stater som satt med i förhandlingarna, men som valde att dra sig ur baserat på avtalets brist på konkreta handlingsplaner. ”Jag tror på politik som åstadkommer verklig förändring” skriver utrikesminister Ann Linde i ett mejl till Dagens Nyheter i augusti. “Tyvärr var FN:s konvention mot kärnvapen inte utformad på ett sådant sätt.” Istället introducerade utrikesdepartementet ett alternativt internationellt samarbete som kom att kallas Stockholmsinitiativet.
Stockholmsinitiativets målsättning är att förstärka och förnya diskussionerna kring icke-spridningsavtalet (NPT) – en av dagens främsta pelare i internationella ramverk mot kärnvapenanvändning – och att finna praktiska lösningar för kärnvapenmakter att våga och vilja välja bort fortsatt investering i sina kärnvapensystem. Initiativet skrevs under av sexton länder, både kärnvapenfria stater, NATO-medlemmar och allierade. Det togs fram tillsammans med den engelsk-amerikanska tankesmedjan BASIC (the British American Security Information Council), och är baserat på deras Stepping Stones Approach, en så-kallad ’språngbrädestaktik’.
Förhoppningen med konventionen om kärnvapenförbud är att det ska växa till ett reellt hot mot kärnvapenmakternas legitimitet. Det önskar existera som en nagel i ögat på de aktörer som fortsätter att rättfärdiga kärnvapenförmåga som en oumbärlig säkerhetspolitisk angelägenhet. Men Alyn Ware är rädd för att kampanjens allt-eller-inget politik istället riskerar att cementera polariseringen mellan ‘revolutionslägret’ och ‘reformationslägret’ – en klyfta som i själva verket underminerar nedrustningsagendan i sin helhet, just för att den skrämmer bort kärnvapenstater från att delta i steg-för-steg insatser som ickespridningsavtalet och Stockholmsinitiativet. ”Polariseringen inom debatten kring nedrustning blir bara värre och värre” säger Ware. ”Den rationella medelvägen börjar bli en väldigt ensam plats.”
Men det håller inte Beatrice Fihn med om när vi talas vid över zoom. Som generalsekreterare för ICAN (International Campaign to Abolish Nuclear Weapons), tog hon 2017 emot Nobels fredspris för sina insatser att förverkliga TPNW. Fihn tycker att mycket av kritiken ICAN och förbudet får utstå är orättvis, och att kritiken i slutändan både speglar och gynnar kärnvapenlobbyns intressen, snarare än att den visar på en genuin vilja att komma vidare i nedrustningsfrågan. ”Det finns två perspektiv på internationella avtal” säger Fihn. ”Antingen ser man dem som den sista pusselbiten som bara bekräftar det stater gjort, eller så ser man det som ett redskap för att få stater att förändra sig.”
TPNW, precis som alla andra internationella fördrag, har sina fel och brister – en oundviklig konsekvens av de kompromisser som krävs när internationell politik utformas – men istället för att fokusera på det finstilta i lagtexten, bör det internationella samfundet inse betydelsen av att ha ett förbud mot kärnvapen skrivet i internationell lag. ICAN-medgrundaren Rebecca Johnson menar, likt Fihn, att “när fördraget väl träder i kraft kommer det att utgöra en nydanande lagbaserad markering av kärnvapen som kategoriskt omänskliga piraya-vapen.”
Det är denna förmåga att stigmatisera både kärnvapnen och dess ägare, som Beatrice Fihn belyser när jag frågar om avtalets huvudstyrkor. Från och med nu kan stater och organisationer peka på förbudet för att understryka vidden av det absurda i en fortsatt legitimering av kärnvapen som världens enda fortfarande godtagbara massförstörelsevapen. Det måste finnas konkreta tillvägagångsätt för kärnvapenkritiska stater att påminna det internationella samfundet om dubbelmoralen i de argument som används för att framställa kärnvapen som ett rationellt säkerhetspolitiskt verktyg. TPNW erbjuder just en sådan möjlighet.
Konventionen om kärnvapenförbud anklagas för att kräva för mycket, för snabbt, på för lösa grunder, och att det på grund av denna högt lagda ribba riskerar att inte åstadkomma någonting alls. Men Fihn tycker att även denna kritik är orättvis: arbetet kring förbudet har bara börjat. Varken ICAN eller avtalets statsparter hävdar att förändring sker över en natt. Skiftningar i internationella normer och accepterade beteenden, många gånger guidade av internationella avtal som ansågs alltför radikala och icke-pragmatiska när de först trädde i kraft, kan kräva många årtionden.
Fulspelet är ett faktum på båda sidor om debatten. Till exempel hävdas det av avtalets kritiker att förbudet underminerar ickespridningsavtalet – vilket inte är sant. Förbudet har snarare för avsikt att ge förnyad röst åt existerande avtal, just genom att flagga på internationell nivå för att arbetet för kärnvapennedrustning absolut inte får avstanna.
Med trött uppsyn bekräftar Beatrice Fihn vad jag insett är kärnan i nedrustningsagendans utmaningar: bristen på samarbete mellan de många aktörer och initiativ som säger sig ha en kärnvapenfri värld i åtanke. Istället för att inse att deras mål är ett och samma, kivas det om vilken som är den rätta vägen dit. En sådan kritik bör riktas både mot ICAN och deras mer ”pragmatiska” motståndare.
Det är just detta Marion Messmer understryker när jag når henne för en kommentar. Som ledare för BASIC:s policyarbete var hon med och lanserade Stockholmsinitiativets Stepping Stones Approach. Messmer jobbar direkt med att ta fram forskning på konkreta nedrustningsstrategier, bland annat för Stockholmsinitiativets användning. Hon befinner sig alltså just på den sida av nedrustningsagendan som kärnvapenförbudskritikerna hävdar undermineras av förbudets ”radikala” ultimatum – en åsikt både Alyn Ware och Ann Linde gett uttryck för.
När jag inleder min intervju med Marion Messmer är jag övertygad om att även hon kommer att avfärda förbudet och beskylla ICAN:s kampanj för splittringen inom nedrustningsagendan. Men istället börjar Messmer med att skaka Beatrice Fihns (bildliga) hand: hon delar Fihns sorg över det faktum att nedrustningsarbetets många spridda aktörer ständigt kritiserar varandras strategier, istället för att fokusera på det gemensamma målet.
”I slutändan gör de extrema reaktioner som hörs från båda sidor bara skada på allas arbete” påpekar Messmer. ”Nedrustningsagendan hänger på vår förmåga att arbeta tillsammans.” Messmer understryker att förbudet erbjuder ett användbart lagbaserat ramverk vilket kommer att komma alla till del tids nog. Avtalet kommer att fungera som ett nödvändigt underlag först när nedrustning aktivt praktiseras världen över, men förbudet i sig kan inte åstadkomma nedrustning säger Messmer. Och det är just därför steg-för-steg initiativ, existerande bi- och multilaterala avtal samt förbudet måste lära sig att samarbeta.
Det ställs alldeles för höga krav på enskilda insatser att göra allt jobb, och det med en gång. Vi måste förstå – och det gäller både såväl de som står bakom förbudet som dess kritiker – att vägen framåt kommer att flätas samman av många olika initiativ med olika fokus. Medan BASIC till exempel arbetar för att stärka och möjliggöra ickespridningsavtalet, fungerar TPNW som ett kategoriskt förbud, vilket skapar möjligheter för icke-kärnvapenstater att understryka kärnvapnets illegalitet och det omoraliska i att främja dess produktion och användning.
I och med denna insikt följer det också att länder måste kunna göra både och. Att det svenska utrikesdepartementet driver Stockholmsinitiativet betyder inte att Sverige därmed måste avstå från att skriva under förbudsavtalet. Det måste gå att hålla ribban högt på hemmaplan, och ändå driva en ”pragmatisk” verksamhet inom det internationella policyarbetet.
USA:s reaktion på förbudet har varit att idka utpressning och skrämma andra stater från att ratificera avtalet, genom hot om att deras stöd för avtalet skulle ha drastiska konsekvenser för deras bi- och multilaterala relationer. Sverige är en av de stater som USA kontaktat direkt. Men att ge vika för USA:s mobbing är det bara kärnvapenlobbyn som tjänar på, inte Sverige som nation, menar Beatrice Fihn.
Konventionens förespråkare visar på det faktum att de globala framgångarna inom kärnvapennedrustning varit alldeles för få och alldeles för långsamma – och precis som i klimatfrågan har folket nu tappat tålamodet över den absurda brist på handlingskraft och politisk vilja världen över om att våga sätta mänsklig säkerhet, humanitär lag och en omsorg om vår natur, över konventionella ekonomiska och säkerhetspolitiska intressen.
Även om femtio stater nu har ratificerat fördraget, är det uppenbart att förbudet står inför en rad hinder. Frågan om vilket förtroende fördraget kan hoppas uppbåda efter att det nu officiellt träder i kraft, hänger lika mycket på statsparternas förmåga att se förbi den nuvarande polariseringen inom nedrustningsagendan i stort, som på dess kritikers förmåga att göra detsamma.
Mot bakgrund av dagens kärnvapenkapprustning, den bristande respekten för existerande bi- och multilaterala avtal och makthavares och ”pragmatikers” oförmåga att visualisera en värld fri från kärnvapen, bådar den rådande splittringen minst sagt illa. Det interna kivandet underminerar bara den ansträngning som borde vara ömsesidig. Mina samtal med Alyn Ware, Beatrice Fihn och Marion Messmer bekräftar både den osäkerhet och brist på förtroende som sår split mellan olika nedrustningsaktörer, men också en förhoppning om stundande försoning.
Det är därför hög tid för såväl civilsamhället som politiker världen över att erkänna varandra som verktyg, inte fiender, i kampen för en kärnvapenfri värld. Många bäckar små gör en stor å, och det gäller även nedrustning. Tiden för självrannsakan och samaktion, är nu.
Nico Edwards
Nico Edwards har precis avslutat en master i internationell politik på SOAS, University of London och jobbar idag med research och rapportering kring vapenhandel, nedrustning och internationell säkerhet.
De åsikter som framförs i texten är författarens egna.
