ANALYS. Den nya geopolitiska verkligheten har gjort EU-utvidgning både mer angelägen och mer komplicerat. Är lösningen ett ”nytänk” från EU:s sida med en gradvis integration? EU står inför ett vägval och ingenstans märks det så tydligt som i Serbien, skriver Vladan Lausevic.
Detta är en analys. De åsikter som framförs är författarens egna.
EU:s utvidgningspolitik befinner sig vid ett vägskäl. I dagsläget står tio länder i kö som kandidater eller potentiella kandidater. Rörande Västra Balkan lovade EU redan 2003 vid toppmötet i Thessaloniki att länderna med tiden skulle få medlemskap. Trots det har framstegen sedan dess varit blygsamma och på över två decennier har endast Kroatien anslutit sig (2013), medan övriga länder fortfarande väntar.
Albanien, Montenegro och Serbien har påbörjat förhandlingar, men processen har stannat av främst rörande Serbien. Samtidigt var EU länge splittrat kring att ens erbjuda länder som Ukraina och Moldavien en framtida medlemskapsmöjlighet – fram till att Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina 2022 förändrade situationen. Den nya geopolitiska verkligheten har gjort EU-utvidgning både mer angeläget och mer komplicerat.
Utvidgning som geopolitisk maktkamp
Utvidgning har blivit en del av maktkampen mellan EU och Ryssland präglat av krig och nya säkerhetshot, vilket prövar EU:s politik om att medlemskap främst bygger på genomförda reformer. Nya utmaningar består av processer med politiska behov av snabb integration för stabilitetens skull och kravet på att varje kandidatland verkligen uppfyller EU:s kriterier som lagstyre. Dessutom brottas EU internt med “utvidgningströtthet”, eftersom att införliva länder med svagare institutioner och ofärdiga reformer anses dåligt och riskabelt.
Utvidgningen försvåras också av att vissa medlemsländer utnyttjat veto och villkor för att driva egna agendor gentemot kandidater. Bulgariens blockering av Nordmakedonien över identitetspolitiska tvister har undergrävt trovärdigheten i EU:s löften. Flera länder, däribland Serbien har upplevt demokratisk tillbakagång, samtidigt som EU har behandlat utvidgningen mest som en teknokratisk process.
Nu står EU inför dilemmat att antingen fortsätta som tidigare med risk för fortsatt stagnation, växande ryskt liksom kinesiskt inflytande och tappad trovärdighet, eller tänka om genom nya idéer och förslag. Rapporten från Carnegie Europe föreslår att göra utvidgningen mer stegvis och belönande framåt 2030-talet.
Gradvis integration – ett fredligare Europa
I rapporten förespråkas en strategi kallad “gradvis integration” som betyder att länder som är på väg in i EU successivt får ta del av vissa förmåner och delaktighet i EU-samarbetet innan de blir medlemmar och under förutsättning att de uppnår konkreta reformer. Rapportförfattarna menar att EU redan idag i viss mån väldigt försiktigt praktiserar gradvis integration i Balkan och Östeuropa deltar genom EU-program. Tanken är att på det sättet ge ny fart åt utvidgningen där kandidatländer motiveras att genomföra reformer, eftersom belöningen ger snabbare tillträde till EU:s inre marknad och fonder.
Till exempel skulle ett land som anpassat sin miljölagstiftning till EU:s regler kunna få vara med i EU:s miljöprogram och relevanta ministermöten som observatör. En sådan modell skulle skicka en tydlig signal till kandidatländerna att varje reformsteg ger konkret utdelning. Samtidigt skulle EU gradvis vänja sig vid de nya medlemmarna och hantera problem i tid genom sektorsvis integration och närmare samarbete på utvalda områden.
Ett av huvudförslagen är att öka den institutionella delaktigheten genom regelbundna möten där kandidatländernas företrädare inkluderas mer strukturerat i EU:s arbete, i takt med att de gör framsteg. För att det ska fungera krävs dock förändringar i både Bryssel och på Balkan, eftersom byråkratiska hinder behöver rivas och EU måste förenkla procedurerna för gradvis integrering. Samtidigt måste EU satsa mer resurser på att stärka kandidatländernas administrativa kapacitet och kompetens.
Hinder på vägen
En avgörande princip i den nya strategin är att rättsstatens principer inte får ignoreras. Rapporten betonar att ett land som vill få tidigare tillgång till delar av EU:s inre marknad och stödprogram också måste leva upp till grundläggande krav på demokrati och lagstyre. Förutom politiska reformer lyfter rapporten även fram ekonomisk och infrastrukturell integration som centralt där EU redan nu bör koppla samman kandidatländernas ekonomier med unionens.
Slutligen poängteras att EU också måste se över sina juridiska ramverk för utvidgningen. I dagsläget har länderna på Västra Balkan så kallade stabiliserings- och associeringsavtal (SAA) med EU vilka tänkta som språngbrädor mot medlemskap, men som inte ger lika stark drivkraft för integration som det associeringsavtal som exempelvis Ukraina har. Här föreslås att EU uppgraderar avtalen med Balkanländerna för stegvis integration.
Alla förslag på åtgärder och reformer kommer att kräva mer pengar, konstaterar rapportförfattarna. I nästa långtidsbudget bör EU kraftigt öka stödet till kandidaterna fungera som morot vilken växer i takt med att länderna genomför reformer och därmed integreras gradvis. Om gapet mellan kandidatländer och fullvärdiga medlemmar minskar vad gäller EU-stöd blir processen bli enklare för fler.
Västra Balkan i fokus
Mycket av diskussionen kretsar just kring Västra Balkan, eftersom EU:s utvidgning tappade fart efter 2000-talets början. Det är främst i Balkan där unionens trovärdighet nu står på spel. Albanien och Montenegro hyser förhoppningar om att kunna gå med i EU redan 2030, medan Nordmakedonien och Kosovo har en mer positiv utveckling rörande genomförda reformer.
När det kommer till Serbien så omfattar agendan 32 specifika punkter, bland annat löften om att införa reglering för artificiell intelligens, liberalisera energimarknaden och reformera styrningen av statliga bolag. Samtidigt är problemen många. Förutom alla protester det senaste året har miljontals unga i regionen emigrerat till EU-länder i jakten på bättre levnadsvillkor. Detta har bidragit till en demografisk kris som i Serbien och att regionens unga generation nu riskerar att tappa hoppet om en europeisk framtid.
En annan anledning till ett ökat EU-fokus på Balkan är att auktoritära aktörer som Ryssland och Kina bedriver aktiv en desinformation och försöker öka sitt politiska inflytande i Serbien. Medan Ryssland lägger mer fokus på till exempel desinformationskampanjer och identitetspolitiska konflikter så fokuserar Kina på investeringar i strategiskt infrastruktur. Kina gör det dessutom ofta utan de krav på transparens som EU ställer och dels därför är protesterna mot korruption i Serbien stora.
Serbien som ett test för EU:s principer
Inget land visualiserar utmaningarna med EU:s utvidgningspolitik bättre än Serbien. Som det största och geopolitiskt mest betydelsefulla landet på Västra Balkan är Serbien en nyckelspelare ,men också ett stort problem. Landet har varit formell EU-kandidat sedan 2012 och förhandlat om medlemskap sedan 2014. Under denna tid har Serbien mottagit miljardbelopp i EU-stöd och deltagit i åtskilliga EU-program.
Ändå har utvecklingen gått åt fel håll, främst eftersom president Aleksandar Vučić och hans SNS parti stegvist koncentrerat makten till sig själva, underminerat rättsstaten, oberoende institutioner och pressfriheten. Serbien har också bedrivit en “dubbel utrikespolitik” genom att å ena sidan söka fördelar av EU och å andra sidan “flörta” med auktoritära stormakter som Ryssland och Kina. Regimen i Belgrad har till exempel vägrat att införa sanktioner mot Ryssland, trots kriget i Ukraina.
EU har länge intagit en tolerant hållning gentemot Vučićregimen i hopp om att behålla sitt inflytande och bidra till stabilitet i regionen. Kritiker kallar detta för en “stabilitokrati” där EU prioriterar kortsiktig stabilitet framför demokratisk principfasthet. Unionen har blundat för valfusk, korruption och medieinskränkningar i Serbien så länge Belgrad hållit sig någorlunda lojal i det geopolitiska spelet.
Men den strategin har visat sig kontraproduktiv och EU:s passivitet har snarare uppmuntrat till fler problem i Serbien samtidigt som den gett Vučić utrymme att spela ut EU mot Moskva och Peking. Ett uppmärksammat exempel var när EU sommaren 2024 skrev under ett lukrativt avtal om litiumutvinning i Serbien, trots starka lokala protester mot miljökonsekvenser och odemokratiska processer rörande projektet. För många i Serbien bekräftade det bilden av att EU låter ekonomiska och geopolitiska intressen väga tyngre än mänskliga rättigheter och principer.
Med tanke på de stora protester och krav på demokratiska reformer som präglat Serbien sedan hösten 2024 kan hösten 2025 bli en vändpunkt för EU:s policy gentemot Serbien. Europaparlamentet har redan flera gånger markerat att Serbiens fortsatta integration med EU måste villkoras tydligare än tidigare. Serbien kan därmed bli ett test för EU:s – eventuella – nya utvidgningsstrategi.
I praktiken skulle det innebära att EU fortsätter att erbjuda Serbien fördelar, exempelvis genom investeringar och deltagande i vissa EU-program, men bara i den mån som Serbiens regering uppfyller sina reformer och återupprättar demokratiska och rättsstatliga institutioner. Ett annat scenario som diskuteras är att EU helt enkelt pausar förhandlingarna med Serbien och inte går ett steg längre förrän vissa minimikrav är uppfyllda. Ett tredje scenario är att EU istället ökar stödet direkt till det serbiska civilsamhället, delar av oppositionen och fria medier, för att på det sättet undvika regimen och stärka demokratin underifrån.
Avgörande vägval framöver
Både inom EU och i kandidatländerna växer insikten om att utan nya lösningar och metoder riskerar utvidgningsdrömmen att dö ut. Hur EU agerar gentemot Serbien under de närmaste månaderna och åren kommer att få konsekvenser även utanför landets gränser. Det blir en signal till alla andra kandidatländer från Bosnien till Georgien om att EU verkligen tänker hålla fast vid sina principer – eller att unionen i stället faller tillbaka till gamla mönster av undfallenhet.
För att en förändring ska ske krävs dock att EU faktiskt genomför det som nu diskuteras på papperet. Det handlar bland annat om att investera resurser i kandidatländernas infrastruktur, belöna de som reformerar och sanktionera de som bryter mot tidigare löften. Inför kommande toppmöten och beslut kring utvidgningsprocessen måste EU bestämma sig för vilken väg unionen ska ta.
Slutligen är frågan inte längre om dessa länder ska närma sig EU, utan hur EU väljer att inkludera dem. Valet står mellan att fortsätta med business as usual, eller att verkligen bejaka unionens egna värderingar och idéer om ett demokratiskt Europa. För Västra Balkan och främst Serbien kan det betyda skillnaden mellan en mycket orolig vinter och en mycket hoppfull vår nästa år.
Vladan Lausevic
Läs också
|
Uppläsning av artikel
|
