Essä: En djupdykning i svenskt bistånd

ESSÄ. 2021 kom boken En svindlande uppgift – Sverige och biståndet 1945–1975 som är den kanske största djupdykningen någonsin i svensk biståndshistoria. Idag när biståndet genomgår stora förändringar kan den historia boken skildrar vara särskilt värd att uppmärksamma, konstaterar Inge Gerremo som själv började arbeta inom biståndet 1965.

Vad kom att forma det svenska biståndet till fattiga delar av världen? Varför blev vi så beredda att bistå andra länder och deras befolkning i deras utvecklingsarbete? De tre Lundaforskarna, Annika Berg, Urban Lundberg och Mattias Tydén har i en omfattande studie, En svindlande uppgift – Sverige och biståndet 1945–1975, på drygt 700 sidor försökt kartlägga och dokumentera vad som hände från det att efterkrigstiden inleddes och 30 år framåt. Det är en gedigen genomgång av såväl offentligt material som personliga reflexioner av nyckelpersoner som var med och formade det svenska biståndet liksom andra i biståndets närhet under åren det utformades. Själv befann jag mig i dess periferi då jag 1965 fick min första tjänst i NIB/SIDA, för att därefter komma allt närmare den övergripande policynivån.

Avgörande förutsättningar var att Sverige förskonats från att bli en direkt del av Andra världskriget. Sverige hade under 1900-talets första hälft tagit sig ur sin egen fattigdom, främst under ledning av socialdemokratiska regeringar. Till det kom en inflytelserik frikyrklighet med en omfattande missionsverksamhet i framför allt Afrika. Ett stort antal ledamöter i dåtidens riksdag hade sin hemvist där. 

En symbolisk milstolpe för det statliga svenska biståndet ges inledningsvis i boken genom en bild från 1968 när president Julius Nyerere tar emot Sveriges dåvarande statsminister, Tage Erlander, i Dar es-Salaam såsom en av de första västerländska regeringscheferna på officiellt besök i det fria Tanzania. Åren dessförinnan hade den svenska regeringen gradvis byggt upp det svenska biståndet genom att inrätta Nämnden för Internationellt Bistånd, NIB, med biståndsminister Ulla Lindström och generalsekreterare Arne Björnberg som ledande krafter. 1965 lades NIB ner efter olika kriser och omformades till Swedish International Development Authority, SIDA under Ernst Michaneks ledning. Michanek hade tidigare varit statssekreterare hos socialminister Gustaf Möller och var den som kom att få ett avgörande inflytande på såväl biståndspolitik som genomförande de kommande 25 åren.

Började med missionen

Svenskt bistånd hade inletts betydligt tidigare genom olika frivillorganisationers insatser i form av nyss nämnda missionsverksamhet från såväl Svenska kyrkan som olika frikyrkor. Även den svenska kooperationen var tidigt ute. 1957 ägde en stor utställning rum i Stockholm med rubriken En värld utan gränser under ledning av den Internationella Kooperativa Alliansen, IKA. Den följdes av en omfattande kampanj 1960, Frihet från hunger, utformad av FN:s livsmedels- och jordbruksorgan FAO. Men redan 1952 hade Centralkommittén för svenskt tekniskt bistånd till mindre utvecklade länder, CK, bildats på regeringens initiativ för att samverka med civilsamhället. Dess chef blev en av det tidiga biståndets förgrundspersoner, Sixten Heppling,  

I början av 1960-talet började de mer omfattande försöken att utveckla ett statligt svenskt bistånd i och med att NIB skapades. Den i sammanhanget mest meriterade Sixten Heppling fick oväntat stiga åt sidan för statsvetaren Arne Björnberg med kopplingar till socialdemokratin som ledare för den nya organisationen. Samtidigt pågick ett febrilt arbete inom Regeringskansliet med att utforma det framtida svenska biståndet. Under ledning av statsminister Erlander utarbetades proposition 1962:100. Numret var väl valt för att kännas igen. Olof Palme, då byråchef i statsrådsberedningen, kom att få ett avgörande inflytande i den svenska biståndspolitik som formades genom såväl NIB:s tillkomst som proposition 1962:100, dels som ledamot i NIBs styrelse, dels genom den så kallade U-gruppen, senare kallad Palmegruppen, under propositionsarbetet. Såväl UD som Ulla Lindström ställdes åt sidan till förmån för, som hon kallade dem ”gossarna” det vill säga de unga byråchefer som nu fanns i statsrådsberedningen med Olof Palme i spetsen. Proposition 1962:100 kom att bli något av en bibel för det framtida biståndet. Det visade sig dock snart att NIB:s entusiastiska men erfarenhetsmässigt begränsade medarbetare inte förmådde åstadkomma de resultat som regeringen hoppades på. Det uppdrogs då åt den i regeringskretsen välrenommerade statssekreteraren Ernst Michanek att utreda en ny organisation och färdväg, vilket ledde till SIDA:s tillkomst sommaren 1965, då jag för övrigt själv var med. Det innebar att de mer socialt och civilsamhällsengagerade tjänstemännen i NIB förenades med de nationalekonomer som tidigare arbetat inom finansdepartementet med finansiellt bistånd. Det förblev, för övrigt, kulturskillnader i arbetssätt som vi kunde skönja under lång tid inom SIDA och dess efterföljare Sida.

Befolkningsfrågan i centrum

Ett viktigt konstaterande i proposition 1962:100 var den oroande takten i befolkningsökningen, särskilt i många u-länder. Familjeplanering kom därför att bli ett paradnummer för den nya organisationen under ledning av den unge byråchefen Carl Wahren, för övrigt min mentor från Uppsalatiden vad gäller internationella relationer. Även jordbruk och landsbygdsutveckling, som jag själv kom att arbeta med, blev tidigt ett prioriterat område.  Detta framgår inte minst av Karl Brunos doktorsavhandling, 2016, Exporting Agrarian Expertise – Development Aid at the Swedish University of Agricultural Sciences and its predecessors 1950-2009.  

Studien En svindlande uppgift beskriver på ett imponerande detaljerat sätt hur de första insatserna inom familjeplaneringen kom till i dåvarande Ceylon och sedan i Pakistan med några få utsända personer med ett brett mandat att sondera hur det svenska arbetet bäst skulle kunna utvecklas. Vi får sedan också följa hur ländernas familjeplanering tenderade att ta till alltmer tvångsmässiga metoder på ett sätt SIDA blev alltmer kritiskt till. Människor måste själva förstå värdet av insatserna, förblev den svenska inställningen.

Vi får här en första bild av Ernst Michanek, den på svensk sida helt avgörande personen i de här sammanhangen. Han framstår som en stram ledare som inte var helt lätt att läsa av. Själv fick jag en delvis annan bild under gemensamma fältbesök inför Olof Palmes första besök i Zambia som statsminister 1971, men mer om det längre fram.

Hur såg man då på u-landsbiståndet de här inledande åren? Något egentligt egenintresse kan knappast skönjas från svensk sida, utan mer något som utgick från begrepp som moralisk plikt och solidaritet med andra. Samtidigt fanns, såsom arbetsmetod uppenbarligen och något tillspetsat ambitionen att på ny mark fortsätta experimentet från den sociala ingenjörskonstens tid i Sverige. 

Det framstod tidigt att SIDA under Ernst Michaneks ledning knappast var en vanlig myndighet, utan hade fått mandatet att såväl formulera biståndets inriktning som att genomföra det. Av naturliga skäl ledde det till en konflikt mellan UD och dess myndighet SIDA.

Enprocentsmålet tar form

Redan 1960 hade tankar om ett enprocentmål väckts inom socialdemokratin. Vi får i studien följa hur frågan utvecklas fram till propositionen 1968:101 om enprocentsmålet. Det framgår tydligt att SIDA:s dåvarande chef, Ernst Michanek, haft en avgörande roll under arbetets gång för att balansera de olika intressen som fanns, även om flertalet inblandade partier och intresseorganisationer var positiva. Partierna bjöd snarast över varandra i välvilja. Däremot visade sig valet av mottagarländer snarare bli ett tillfälligheternas spel. Själv minns jag främst valet av Zambia där den folkpartiske styrelseledamoten i SIDA, David Wirmark och hans nära kontakter med president Kenneth Kaunda, kom att spela en avgörande roll. SIDA:s utmaning blev att förvalta de snabbt ökande resurserna på ett ansvarsfullt sätt, från 280 miljoner till 2,8 miljarder under de första tio åren. Michaneks motto blev konsolidering, koncentration och kraftsamling. Storskalighet blev därmed viktigt och man kan ana Ernst Michaneks nära delaktighet i det svenska miljonprogrammet för dåtidens bostadsbyggande. Det synsättet blev, med andra ord, viktigt om man skulle lyckas uppnå enprocentsmålet, omformat till värdefulla insatser. Man fick delvis bortse från den enskildes behov för ett större sammanhang. Lite drastisk blev mottot ”vi måste stålsätta oss mot de många tiggarna” – med andra ord en svår balans som gäller även för dagens politiker på nationell nivå.  

Studien ger oss här spännande inblickar i biståndsbyggandet och inte minst de gränsdragningsproblem som snart uppstod mellan UD och SIDA. För att påverka regeringen använde SIDA sina årliga så kallade petitor, det vill säga förslag som inlämnades till UD, för att utveckla policyskapande synpunkter. Detta var kanske egentligen inte så märkligt då under den här tiden den huvudsakliga kunskapen om biståndets verklighet fanns på biståndsmyndigheten. Kontrollen över det multilaterala biståndet var samtidigt en viktig fråga som UD lyckades behålla. Ett annat viktigt område, som fortsatt komma att ligga utanför det SIDA kunde påverka i de här sammanhangen, var utrikeshandeln. Inte minst inom jordbruket hade området och dess olika regleringsinstrument stor betydelse för u-ländernas möjlighet att utveckla sin så kallade modernäring. Denna brist på samordning kom att få stor betydelse för den tveeggade svenska syn som uppstod på hur det småskaliga afrikanska jordbruket bäst skulle kunna utvecklas.

SIDA:s ”jultomtefunktion”

SIDA byggde de här åren upp en omfattande informationsverksamhet för att upplysa den svenska allmänheten om biståndet. Samtidigt hade dåtidens främste svenske samhällsvetenskaplige forskare inom området, Göran Hydén, säkert rätt i att fokus inom informationsarbetet alltför mycket låg på själva biståndsinsatserna och för lite på den komplicerade verklighet som biståndet skulle försöka verka inom. Ett ökande samarbetet med enskilda organisationer i de här sammanhangen var ett sätt att engagera människor inom civilsamhället för biståndets idéer. Dåvarande informationschefen Bo Kärre kallade senare detta för lite av ”SIDA:s jultomtefunktion”.

Så efter ett antal år började man såväl på svensk som internationell sida alltmer inse att den starka styrningen från biståndsgivarna borde bytas mot ett bistånd mer på mottagarnas villkor. Viktiga internationella analyser redan från 1969, såsom Pearson-rapporten och Jackson-rapporten, pekade på detta. Den senare visade särskilt på behovet av en bättre samordning inom FN-systemet. Detta ledde fram till behovet av landprogrammering, vilket i sin tur kom att ge UD större inflytande över den svenska biståndet.

De första tio årens SIDA-arbete hade visat att myndigheten inte kunde göra av med alla de tillgängliga resurserna. Det ledde i sin tur till krav på ökad personal. Jämför samtidigt detta med dagens diskussioner om civilsamhällets roll och vad det personalmässigt skulle krävas om motsvarande insatser bedrevs i myndighetens regi. ”SIDA är en maskin som ständigt behöver förändras och utvecklas” var ett konstaterande från de ansvariga inom myndigheten i sökandet efter en effektivare organisation. Svaret blev den så kallade Frälsarkransen vars tillkomst vi kan följa genom tillgång på ett unikt material av anteckningar med mera från de inblandade. Fler omorganisationer skulle följa av denna myndighet med, för statsförvaltningen, ständigt ökande resurser. För att kunna förhålla sig till detta krävdes att SIDAs personal visste var man själv befann sig inom verksamheten och kunde förhålla sig till de ständigt pågående omorganisationerna – om man ville komma vidare i sitt yrke. Författarna har letat fram en beskrivning av detta som nu kan upplevas som dråplig, men som inte alltid gjorde det för oss som skulle förhålla oss till den tidens myndighetsverklighet.

Studien redovisar under rubriken Ansiktet utåt, frihetsaposteln: Olof Palme, en något speciell politisk verklighet myndigheten SIDA behövde förhålla sig till. Vi levde i en explosiv värld, som ett av avsnitten i boken kallas, och där befrielserörelser i olika länder kämpar om makten. Det gällde särskilt anti-apartheidrörelsen i södra Afrika, men också FNL-rörelsen i Vietnam. Också svenskt näringsliv blev inblandat, främst genom de svenska intressena genom Grängesbergsbolaget i gruvan i Nimba i Liberia. Flera inflytelserika socialdemokratiska politiker ville fokusera det svenska biståndet på socialistiska länder. Det ledde i sin tur till konflikter mellan UD och SIDA om vilka länder som i första hand borde få stöd. Återigen pekade statsvetaren Göran Hydén, som då arbetade i Östafrika, på att mottagarna ständigt hamnade i en underordnad situation vad gällde biståndets prioriteringar och inriktning.

Om statsminister Tage Erlanders besök i Tanzania 1968 var ett viktigt avstamp för Sveriges stöd till olika afrikanska länder, så blev Olof Palmes första resa som statsminister till Afrika och länderna Tanzania och Zambia än mer så. För mig som bodde i Zambia vid tiden för besöket 1971 var det tydligt att Olof Palmes träffsäkra politiska retorik delvis kom att stå mot Ernst Michaneks och vi medarbetares ambitioner att främst bidra till en långsiktig stabil utveckling.

Experter mot volontärer

Här, under inledningen av 1970-talet, har de utsända experterna alltmer blivit en grupp av biståndsarbetare med världen som arbetsfält. En ny yrkesgrupp hade växt fram som skulle bestå fram till 1990-talet då insikten gradvis uppstod att detta yttre inflytande inte sällan kunde göra mer skada än nytta. Nu skapades två grupper av biståndsarbetare, de mer erfarna personerna som ville ha betalt efter kunskap och erfarenhet och den grupp som fick namnet den svenska fredskåren efter att den dåvarande presidenten i USA, John F. Kennedy, lanserat sin så kallade ”peace corps” för amerikanska ungdomar. Den senare tillkom som ett försök att knyta ungdomar från nord och syd närmare varandra. Vår fredskår hade delvis den ambitionen, men också att göra en yrkesmässigt angelägen insats. Vi får genom författarnas material en inblick i de slitningar som efter hand uppstod mellan de båda grupperna av utsända svenskar som kom att gälla såväl värderingar som löneförmåner. 

Om inledningen av det svenska biståndet upplevts som relativt oproblematisk värderingsmässigt började nu en del skiljaktigheter skönjas. De tidigare befrielseledarna började alltmer försöka forma sin egenpolitik, inte bara i ord utan också i handling. Den av Sverige så omhuldade Julius Nyerere ville nu i Tanzania införa sin socialistiska politik, benämnd ujamaa. Den kunde ses som ett sätt att utveckla en grundläggande förmåga att samverka under tider av knappa resurser till att göra det också i en utvecklingsfas. Ett sådant var att föra samman landsbygdsbefolkningen till byar som i sin tur skulle kunna förses med skolor, hälsocentraler med mera för allas bästa och till rimliga kostnader. Men, vad gör man när befolkningen inte vill för att man inte är tillräckligt informerad, fått medverka i processen eller de tjänstemän som skulle genomföra arbetet delvis misstolkat ambitionerna? En hel del tvångsförflyttningar inrapporterades som tydligt stod i strid med FN:s överenskommelse om mänskliga rättigheter. Vi får i studien en intresseväckande inblick i hur detta rapporterades till SIDA och återigen var Göran Hydén en av de forskare som fanns på plats och kunde bevittna det som skedde. Jag kan själv konstatera, från ett referat i studien, att min tidigare studiekamrat från Uppsala, Gunnar Lindgren, nu regional tjänsteman i Kigomaregionen, våndades inför hur han skulle rapportera det han såg och upplevde på plats. Utveckling kräver förändring, men till vilket pris? Även SIDA våndades inför det man såg och var med om. 

Här börjar författarnas skildring av biståndsåren fram till 1975 delvis ändra karaktär. Gradvis uppträder svårigheter och dilemman i utvecklingsarbetet som biståndsgivare som SIDA och andra inte riktigt såg inledningsvis. Detta gällde bland annat förutom nyssnämnda ujamaa-politik också familjeplaneringsinsatserna i Asien. Frivilliga insatser tenderade bli steriliseringskampanjer byggda på olika tvångsmedel. Familjeplanering som biståndsinsats ifrågasattes därmed alltmer och kom efter hand att fasas ut, något som, sett i backspegeln, var olyckligt förutsatt att verksamheten fått tillbaka sin karaktär av frivillighet. Det etiopiska skolbyggnadsprojektet, som länge uppfattats som en mycket positiv svensk insats, visade sig ändå ha en del brister, såsom det framställdes i ett tv-program. Detta ledde till en infekterad debatt mellan SIDA och SvT.

Äntligen hade man nått enprocentsmålet, men inget större jubel uppstod. Sten-Olof Döös, som 1975 ingick i SIDA:s direktion kunde konstatera att enprocentsmålet inte så mycket varit en ledstjärna som en energikälla – ”en skenande häst” som politikerna spänt framför de allt tröttare biståndsbyråkraternas vagn.

Så blev det maktskifte 1976 och en borgerlig regering kom till efter decennier av socialdemokratiskt styre. Den borgerliga politiken visade sig inte vara särskilt annorlunda och studien visar hur den borgerliga regeringen i mångt och mycket övertog den biståndsinriktning som den tidigare regeringen inlett. Det gällde inte minst samarbetet i Afrika. Den nye biståndsministern, folkpartisten Ola Ullsten, deklarerade samtidigt att enprocentsmålet skulle ses som ett etappmål mot framtida biståndsökningar.    

Biståndets misslyckande i centrum

På 1980-talet kom biståndets misslyckanden att hamna alltmer i centrum. Det gällde inte minst Världsbankens olika satsningar inom jordbruksområdet och de utmaningar de inledda strukturomvandlingsprogrammen förorsakade. Aningar om detta kunde skönjas redan i slutet av den aktuella perioden 1945–75. Var den hoppfulla perioden snarare ett undantag än inledningen till något annat, frågar sig studiens författare?

I stället för en utvidgning av SIDA, skapades nu ett antal mindre biståndsorgan som komplement, för forskningen tillkom SAREC och för den mer näringslivsinriktade verksamheten BITS. De utgjorde några av de ”svampar” som skulle omge SIDA fram till dess att de inordnades i en ny organisation, Sida, med små bokstäver, som tillkom 1995, det vill säga 30 år efter den förra.

Göran Hydén pekade senare i sin bok Utveckling utan genvägar (1985) på att ”utvecklingsoptimismen hörde till det förgångna. Tidstypiskt ifrågasatte boken den urskillningslösa importen av storskaliga teknologiska lösningar” och biståndsmonopol i händerna på stora organisationer som SIDA. Framtiden låg i stället i att föra ned biståndet på en nivå anpassad till de afrikanska samhällenas specifika förutsättningar, sprida ansvaret bland både givare och mottagare, och främja framväxten av en inhemsk borgarklass och en mer effektiv offentlig sektor: ”marknaden är den enda kraft som är kapabel att ta itu med denna fråga inom ett relativt kort tidsperspektiv”.

Anders Forsse som varit en helt avgörande person inom SIDA, inte minst för dess stabilitet och sista åren som generaldirektör, konstaterade något uppgivet när han efter 22 år i SIDA avgick 1985: ”Det blir ingen ny ekonomisk världsordning. Det blir ingen massiv resursöverföring och det finns inget rättvist pris på kaffet”. En av hans byråchefer, Bo Karlström, gick ännu längre i sin bok, Det omöjliga biståndet, att offentligt bistånd visserligen var moraliskt rätt men omöjligt att genomföra i praktiken.

Studien, En svindlande uppgift, pekar slutligen på att det i stort sett aldrig uppstod några förlösande kedjeeffekter genom det bistånd som gavs. Samtidigt uppstod – trots allt – en del överraskande framgångar som att det länge förkättrade Bai Bang-projektet i Vietnam ledde till ett blomstrande lokalsamhälle, även om själva pappersproduktionen ständigt brottats med betydande olönsamhet.     

Författarna summerar slutligen att det i praktiken aldrig varit fråga om att exportera ”en svensk modell”, utan att snarare att anpassa biståndet till lokala förhållanden, detta till skillnad från många andra givare. De omfattande utmaningarna med världsfattigdom, världssvält och en alarmerande befolkningsökning gjorde hela tiden att de svenska biståndsinsatserna framstod som i praktiken blygsamma. 

Det svenska biståndet befann sig de här åren i en ständig byråkratisk kris i sökandet efter en till omständigheterna så effektiv organisation som möjligt. Dessutom brottades man hela tiden med frågan hur man utvärderar bistånd på lång sikt, en fråga man ständigt behövde besvara från såväl de beslutande som en skattebetalande allmänhet. Kanske kunde det viktigaste resultatet hittas hemmavid – med andra ord hur svenskt bistånd i samband med utvecklingen i andra delar av världen också kom att påverka den svenska samhällsutvecklingen. Sverige blev alltmer en del av världen och inte främst enbart ett litet delvis isolerat land i nordvästra hörnet av Europa. Samtidigt tornade ”den svindlande uppgiften” att i grund och botten medverka till att förändra världens affärer bort i en avlägsen framtid.

Unik händelse

Min slutsats efter att ha läst denna gedigna genomgång av det svenska statliga biståndet är att det vi fått vara med om under åren 1945–75 nog förblir en unik händelse, formad av efterkrigstidens förhoppningar om en bättre värld utan krig. Till det knöts förhoppningarna om hur de tidigare kolonierna under den här perioden skulle kunna utvecklas till moderna stater, utan att behöva gå igenom alla de faser det hade tagit århundranden för oss själva att gå igenom. Vi drog sannolikt en del förhastade slutsatser om vad den amerikanska Marshallhjälpen hade åstadkommit i efterkrigstidens Europa. Vi glömde då delvis att Europa redan tidigare bestått av välutvecklade och fungerande länder, vilka behövde lyfta sig ur ruinerna av ett världskrig. Vi trodde vi skulle kunna bli ett bra alternativ till de tidigare kolonialmakterna, inte minst i Afrika, men borde sannolikt ha lyssnat till en del av de praktiska erfarenheter andra länder dragit i sitt arbete. Vi såg inte de parallella samhällen, det traditionella och det moderna, som ständigt fanns där vi arbetade och hur vi skulle kunna överbrygga detta i de överenskommelser vi försökte nå med de nyblivna länderna. 

Vi får samtidigt inte inför framtiden dra slutsatsen att utvecklingssamarbete är omöjligt i sig. I stället blir detta alltmer nödvändigt i en sammanflätad och ojämlik värld. Men utvecklingssamarbetet måste ske på de svagare ländernas villkor – förutsatt att de och deras ledare förmår stå upp för demokratiska och medmänskliga grundprinciper. För egen del vill jag peka på de areella näringarnas avgörande roll framöver för en hållbar matproduktion, liksom vikten av ett intensifierat miljö- och klimatarbetet i stort. Av avgörande betydelse blir också att få till stånd en mer balanserad befolkningstillväxt.

Inge Gerremo

Fotnot: Biståndsmyndigheten Sida har genomgått olika former genom åren och i artikeln stavas förkortningen som den gjorde vid den aktuella tiden. Idag stavas Sida med stort ”S” och i övrigt med gemena bokstäver.

Läs också