Bistånd: Blir det bättre med färre mellanled?

ANALYS. Med färre avtalsled vill regeringen åstadkomma effektivisering, mindre byråkrati, bättre kontroll och att mer resurser når lokala organisationer i partnerländerna. Det låter ju jättebra –varför har ingen kommit på det tidigare, om det var så enkelt? Det undrar Göran Holmqvist, tidigare bland annat chef för Sidas avdelning för Asien, Mellanöstern och humanitära frågor.

Detta är en analys. De åsikter som framförs är författarens egna.

Så kom till sist en ny samarbetsstrategi för Sveriges utvecklingssamarbete med det civila samhället. En av de större förändringar den medför handlar om en begränsning av vidareförmedling: 

”Vidareförmedling i fler led än ett ska som regel undvikas. Myndigheten får medge väl motiverade undantag.”

Med färre avtalsled vill regeringen åstadkomma effektivisering, mindre byråkrati, bättre kontroll och att mer resurser når lokala organisationer i partnerländerna. Det låter ju jättebra – varför har ingen kommit på det tidigare, om det var så enkelt?

Låt oss göra parallellen till det privata näringslivet och föreställa oss att någon i ett styrelserum får snilleblixten att gå förbi alla grossistled – här finns ju en potential att effektivisera, kapa åt sig grossisternas vinster och upprätta direktkontakt med slutkunderna! Låt oss förmoda att företagsekonomiskt skolade styrelsemedlemmar då väcker ett antal invändningar: ”Vi saknar grossisternas nätverk och lokalkännedom; Grossisterna har stordriftsfördelar i transport, lagring och mycket annat; Ska vi upprätta dyra lokala kontor överallt blir vi tungfotade och icke-flexibla; Vi minskar vår politiska risk i länder där vi inte vill vara alltför synliga.” Kanske skulle någon peka på att Amazons (och andras) framgångsrika modell där man placerar sig mellan flera grossistled. Man kan tänka sig att diskussionen i företagets styrelse landar i att: ”Fördelarna med att kapa grossistled kan säkert väga över ibland man knappast alltid, så låt oss räkna noga på saken och väga riskerna!”.

Regeringens avsikt att kapa avtalsleden i civilsamhälles-biståndet tycks inte ha präglats av samma eftertänksamhet. Har man verkligen ”räknat på saken”? 

Grossister bidrar till effektivistering

Precis som grossistled ofta kan bidra till effektivisering, så kan biståndets ”grossister” – intermediärerna – göra det. Bilden ovan illustrerar. Anta att det finns fem civilsamhällesorganisationer i länder i nord som alla vill stödja lokala jämställdhetsorganisationer i ett ODA-land. Ingen vill lägga alla sina ägg i samma korg, eller bara favorisera en aktör, så man föredrar att stödja ett flertal lokala organisationer. Ponera att det finns fem sådana lokala organisationer som organisationerna i nord alla identifierar som lämpliga. I alternativ Ett i bilden, ”Vidareförmedling i Två Led”, väljer de fem civilsamhällesorganisationerna att förmedla resurserna via en intermediär (förhoppningsvis med lokalkännedom, förankring i lokala nätverk och med stordriftsfördelar för administration och kapacitetsbyggande). Varje lokal organisation har då endast en avtalsrelation att hantera, den till intermediären, och totalt blir det fem sådana avtalsrelationer för de lokala. Om vi nu antar att intermediären utesluts (vidareförmedling i flera led än ett skall ju ”som regel undvikas”), hamnar vi en situation som illustreras av alternativ Två i bilden, ”Vidareförmedling i Ett Led”. Varje lokal organisation har då fem avtal att hantera, och det totala antalet avtalsrelationer blir tjugofem. Samtidigt går man miste om intermediärens stordriftsfördelar när administration och kapacitetsbyggande delas upp på fem olika organisationer. När vi tar bort ett avtalsled uppstår alltså i själva verket fem gånger fler avtalsrelationer för de lokala organisationerna att hantera, och fem gånger fler för civilsamhällesorganisationerna i nord! Det låter inte som ett recept för effektivisering, minskad byråkrati och bättre kontroll.

Att biståndslandskapet ofta är alltför fragmenterat, vilket drabbar lokala mottagare med begränsad administrativ kapacitet, är välkänt. Mekanismerna för en effektiviserad givarsamordning har varit att antagligen arbetsfördela (var och gör sitt, går till viss del, men i praktiken ofta svårgenomförbart eftersom det förutsätter samordning högst upp i styrkedjorna) eller att poola resurserna via en gemensam aktör – en intermediär. Att a priori utesluta den senare administrativa lösningen borgar inte för effektivitet och minskad byråkrati. 

Risk för minska lokalisering

Ytterligare en ambition i strategin är att öka lokaliseringen; mer stöd ska fram till den lokala nivån. Det är dock ytterst tveksamt om detta uppnås genom att begränsa antalet avtalsled till högst ett. De svenska organisationerna kommer att behöva skriva in i avtalen med sina samarbetsparter att vidareförmedling till efterföljande led inte tillåts. Risken är då uppenbar att den direkta avtalsparten, ofta kanske en huvudstads-NGO, tvingas genomföra verksamheten själv och börjar konkurrera med de riktigt lokala organisationerna ute i landet. Det vill säga motsatsen till lokalisering.

Förhoppningen verkar vara att svenska ambassader ska hantera vidareförmedlingen direkt till de små lokala organisationerna (ett särskilt fönster anges i strategin, som över tid ska växa). Frågan som då väcks är om svenska ambassaderna är effektiva enheter för hantering av små bidrag i små volymer, för vilket man saknar egna stordriftsfördelar. En utsänd handläggare på en ambassad kostar cirka 3 miljoner kronor. Även om en sådan handläggare skulle lyckas med konststycket att hantera säg 10-20 insatser för 10 mSEK så nås snabbt en kostnadsandel på minst 30 procent för den egna administrationen. Vad kommer RiR:s effektivitetsrevision säga om det?  Ibland har förvisso ambassader en roll att stödja lokalt civilsamhälle, men då bör det vara väl avvägt, strategiskt och förenligt med våra mellanstatliga relationer.   

Det kanske främsta exemplet på effektivisering med hjälp av intermediärer finns på det humanitära området (berörs inte av denna strategi men ny humanitär strategi väntas 2025) i form av FN:s humanitära landfonder som Sverige är en stor givare till. Med resurser som poolats från flera givare nås tusentals små lokala humanitära organisationer, de med lokal förankring som kan göra skillnad, men avtalsleden kan ofta bli både två eller fler. Det finns inte på kartan att Sverige skulle kunna uppnå motsvarande skalfördelar på egen hand. Och att kunna vidareförmedla till de längst bort i kedjan kan vara en fråga om liv och död i den humanitära verksamheten. 

Ökad kostnad – inget mervärde

Allt detta betyder givetvis inte att det ibland kan finnas goda skäl att kapa avtalsled, när det mervärde de ger inte motsvarar kostnaden. Ett av de perversa incitament som finns i biståndsbranschen genereras av att många aktörer lyder under administrativa restriktioner – man har en bindande restriktion i den interna administrationsbudgeten men inte för den administration som sker i efterföljande led. Genom att skicka pengar vidare kan en del administration delegeras vidare utan att det syns i den egna organisationens redovisning av administrativa kostnader. Så risken finns för att det skickas pengar kors och tvärs på ett ineffektivt sätt. Men lösningen på det problemet är inte en fyrkantig styrning där man räknar avtalsled, utan att man kräver att mervärdet av varje avtalsled vägs av mot kostnaderna. Och tydliggjorda kriterier för hur denna vägning görs i myndighetens beredningar.

Nu har regeringen turligt nog skrivit i strategin att Myndigheten får medge väl motiverade undantag. Låt oss hoppas på myndighetens kloka tillämpning av den skrivningen. Men eftersom regeringen inte för några resonemang om vad väl motiverade undantag kan vara, vilket man inte gjort – men borde göra!, så är risken stor att den myndigheten tar det säkra för det osäkra och går på den tydliga, men fyrkantiga principen om högst ett avtalsled. Det vill säga att i många fall kommer intermediärer att kapas på ett oreflekterat sätt, och vi hamnar i bildens plottriga och ineffektiva Alternativ 2. 

Göran Holmqvist
Tidigare bland annat chef för Sidas avdelning för Asien, Mellanöstern och humanitära frågor.

Läs också