När militärkupper genomförs i Västafrika kommer snabbt fördömanden från ECOWAS – de västafrikanska staternas ekonomiska gemenskap som också har en egen, gemensam fredsbevarande styrka. Men vad gör ECOWAS egentligen – och vad händer när flera av de egna medlemmarna styrs av kuppmakare?
ECOWAS består av femton medlemsländer som ligger i den västafrikanska regionen. Dessa länder har både kulturella och geopolitiska band och gemensamma ekonomiska intressen. Atlanten utgör den västra och södra gränsen för den västafrikanska regionen. Den norra gränsen utgörs av Saharaöknen. Kolonialgränserna återspeglas fortfarande i de moderna gränserna mellan dagens västafrikanska stater, som skär över etniska och kulturella gränser och ofta delar upp enskilda etniska grupper, mellan två eller flera stater.
ECOWAS bildades 1975 och har som övergripande mål att skapa förutsättningar för länderna att vara självförsörjande genom att bygga en stark handelsunion. Dess uppdrag är att främja ekonomisk integration inom ”alla områden av ekonomisk verksamhet, särskilt industri, transport, telekommunikation, energi, jordbruk, naturresurser, handel, monetära och finansiella frågor, sociala och kulturella frågor. ECOWAS utfärdar dessutom ett gemensamt pass för medlemsländernas medborgare även om det fortfarande inte används i alla medlemsländer.
Samarbetet innefattar 15 medlemsländer och fungerar även som en fredsbevarande styrka som medlemsländerna bidra med militär till vid behov. Trupper från ECOWAS har bland annat agerat i Liberia, Elfenbenskusten, Sierra Leone, Guinea och Mali. Medlemsstaterna är Benin, Burkina Faso, Kap Verde, Elfenbenskusten, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia, Mali, Niger, Nigeria, Senegal, Sierra Leone och Togo.
– ECOWAS är en regional organisation där alla viktiga beslut fattas av stats- och regeringscheferna. Även om organisationen också har en kommission, det vill säga ett centralt byråkratiskt organ med en kommissionsordförande, kan den inte ta initiativ till politiskt beslutsfattande eller ge strategisk vägledning. ECOWAS är på alla sätt en relativt starkt institutionaliserad regional organisation jämfört med andra regionala organisationer i Afrika, men den förlitar sig i hög grad på nationella myndigheter (i medlemsstaterna) för att genomföra alla beslut, säger professor Christof Hartmann, chef för Institutet för utveckling och fred (Institute for Development and Peace, INEF) på Universitetet i Duisburg-Essen (Tyskland).
ECOWAS institutioner är Kommissionen, Gemenskapsparlamentet, Gemenskapens domstol och ECOWAS bank för investering och utveckling (ECOWAS Bank for Investment and Development, EBID).
Militärkuppen i Burkina Faso
Militärkuppen i Burkina Faso aktualiserar problematiken med medlemsstater som har dysfunktionella regeringar. ECOWAS har tidigare stängt av Mali och Guinea efter militära maktövertaganden och uttalar nu sitt stöd för Burkina Fasos avsatta president.
– ECOWAS har goda resultat när det gäller att hantera politiska kriser i medlemsstaterna, ursprungligen om militära kupper, men som på senare tid har omformulerats till ”konstitutionsstridiga regeringsskiften” för att inkludera civila kupper, försenade val eller fall av uppenbar manipulering av konstitutionen (för att förlänga en presidentperiod). Sedan 1990-talet har ECOWAS också ingripit diplomatiskt och militärt i medlemsstaterna i fall av konstitutionsstridiga regeringsskiften. Utmaningen här är dock att även sådana ingripanden inte bara kommer att återställa status quo ante – återinsättande av en avsatt president – utan snarare innebär förhandlingar med kuppmakare om en ospecificerad ”återgång till konstitutionella regler”, vilket i praktiken kan leda till att man erkänner tillfälliga regeringar som leds av arméns ledarskap, fortsätter Christof Hartmann.
Han utgår från att ECOWAS kommer att suspendera Burkina Faso, men inte utvisa landet (vilket skulle vara svårare med tanke på den ekonomiska integrationen). ECOWAS kommer att försvara sin grundprincip om demokratiskt styre som en förutsättning för medlemskap och sända starka signaler till kuppmakare, särskilt eftersom Kabore valdes demokratiskt.
– Men det kommer att bli svårare för ECOWAS att verkställa sanktioner och effektivt påverka den politiska processen i Burkina Faso, fortsätter han.
Andra bedömare menar att regeringen har orsakat krisen i landet.
– På bara ett år har regionen upplevt tre militära maktövertaganden och medborgarna i regionen har vänt sig till framför allt ECOWAS för att få ingripanden för att underlätta fred och stabilitet. I dessa fall har ECOWAS reaktioner varit avgränsade till bestämmelserna i dess protokoll om demokrati och god samhällsstyrning som kräver att ”varje makttillträde måste ske genom fria, rättvisa och öppna val” och ”nolltolerans för makt som erhålls eller bibehålls på ett konstitutionsvidrigt sätt”. I dessa bestämmelser har man satt in en tvångströja för att inte erkänna militära maktövertaganden, utan utrymme för tillåtna orsaker, säger Elias Shoniyin, tidigare biträdande utrikesminister i i Liberia, numera chef för Africa Development Management Associates (ADMA).
– Det är en öppen hemlighet att organisationens säkerhetsapparat lider av ekonomisk brist, politisk inblandning och undermålig militär utbildning och utrustning – frågor som på ett avslöjande sätt speglar de enskilda staternas nationella militära styrkor i sin helhet, säger doktor Gromyko Dumuje vid University of Cambridge. Han lägger till:
– Man ska inte vara för hård i ens omdömen om organisationen, eftersom sanningen är mer ambivalent. För det första är förekomsten av statskupper i den västafrikanska regionen – tidigare informellt känd som ”kuppbältet” – förknippad med historiskt komplexa och bestående politiska problem som är personliga för enskilda stater. Organisationens främsta existensberättigande är som sagt att underlätta det regionala ekonomiska samarbetet. Även om statskupper utan tvekan rubbar den ekonomiska aspekten och investeringsplaneringen kan organisationen inte hållas ansvarig för de strukturella, politiska sammanbrott som ibland drabbar medlemsstaterna och som har sitt ursprung långt före organisationens bildande.
– För det andra har ECOWAS snabbt fördömt dessa statskupper när de inträffat och förklarat organisationens ståndpunkt. Detta gällde även den senaste kuppen i Burkina Faso, där organisationen efter kuppens bekräftelse förklarade att situationen ”måste lösas genom dialog och inte genom vapen”. Detta gäller även tidigare fall där ECOWAS inte har varit rädd för att vidta straffåtgärder: till exempel stängdes Mali av från organisationen i maj 2021 efter sin andra kupp på ett år; Guinea stängdes på samma sätt av i september 2021. ECOWAS införde därefter sanktioner mot både Guinea och Mali. Det är högst osannolikt att Burkina Faso kommer att undgå någon form av sanktion från ECOWAS under de kommande dagarna.
Många observatörer anser att krisen i Burkina Faso orsakades av regeringen själv. Den nationella säkerheten var i hög grad hotad och folket, inklusive armén, hade tillfogats ett hårt slag av terroristerna.
– Den verkliga komplexiteten i ECOWAS reaktion är det ökade folkliga stödet för kupperna i Guinea och Burkina Faso. Det regionala organet befinner sig nu i en situation där det måste upprätthålla sina egna lagar om motstånd mot konstitutionsstridiga metoder för att få politisk makt och folkets vilja i de drabbade länderna. Detta kommer att bli ett svårt beslut att fatta, fortsätter Elias Shoniyin.
ECOWAS har allt sedan starten prioriterat ekonomisk utveckling och statsbyggande. Medlemsstaternas förmåga att göra detsamma varierar. Länderna i Västafrikas kustregion har lättare att satsa på dessa frågor, medan länderna i Sahel har det svårare att öka resurserna för offentliga tjänster. Det senare beror främst på svaga politiska institutioner.
Kampen mot terrorismen
ECOWAS samarbetar med Afrikanska Unionen i kampen mot våldsam islamism och terrorism. Organisationen lovade 2019 att tillhandahålla en miljard dollar för terrorismbekämpning i Sahel. Afrikanska Unionen (AU) har däremot svårt att hitta finansiering för sin kamp mot terrorism. AU:s fredsfond bildades av föregångaren Organisationen för afrikansk enhet 1993 för att finansiera afrikansk konflikthantering. Efter många år av svårigheter återlanserades fonden 2016 som en del av AU:s reformarbete. Fonden är tänkt att finansieras delvis av ECOWAS, men det kommer att gå långsamt eftersom skapa denna fredsfond eftersom den inte har lyckats samla in pengarna själv.
Samtidigt finns det kritik mot att ECOWAS alltför mycket styrs av franska intressen, en kritik som säkert kommer att öka efter kuppen i Burkina Faso.
Ett handelsforum mellan Kina och Ecowas inrättades 2012, men sedan dess har inga framsteg gjorts. Sverige ingick ett ramavtal med ECOWAS 2006. Avtalets huvudsyften är (artikel ett):
– Att medverka till förhållanden som stöder de fattigas egna ansträngningar att förbättra sin livskvalitet. – Ett fredligt och tryggt ECOWAS-område. – Effektivt och hållbart regionalt samarbete, integration och utveckling i ECOWAS-området. – Förstärkta institutioner och organisationer i ECOWAS, bland annat dess sekretariat.
Folke Bernadotte-akademin (Folke Bernadotte Academy, FBA) stödjer sedan 2017 ECOWAS arbete med jämställdhetsintegrering av organisationen. FBA har också utbildat ECOWAS fredsbevarande styrkor om hur de kan förebygga och hantera konfliktrelaterat sexuellt våld.
– Det är viktigt att kvinnor, fred och säkerhet blir en del av allt freds- och säkerhetsarbete, säger Sara Lindvall, senior specialist på FBA:s program för jämställdhet, som varit delaktig i arbetet med att utveckla ECOWAS nya riktlinjer i ett pressmeddelande.
Sveriges bistånd via ECOWAS uppgick 2021 till knappa fyra miljoner kronor.
Faktaruta
Västafrikanska staters ekonomiska gemenskap (ECOWAS) bildades 1975 och bygger främst på den europeiska integrationsmodellen EEG (numera EU). Det är ett regionalt organ vars ursprungliga mandat var att främja den ekonomiska integrationen av de västafrikanska staterna. ECOWAS organisationsstruktur består av stats- och regeringschefernas myndighet och ministerrådet. Det finns också ECOWAS parlament som är den lagstiftande delen. Gemenskapens rättsliga del utgörs av gemenskapens domstol. Det finns ECOWAS kommission som har överstatligt ansvar och sköter ECOWAS dagliga verksamhet.
ECOWAS har dock nyligen utökat sitt mandat till att främja fred, säkerhet och god förvaltning i Västafrika. ECOWAS verkar för närvarande på grundval av det reviderade fördraget från 1992, som i större utsträckning föreskriver ytterligare strukturer för att förbättra genomförandet av de utökade mandaten. Dessa omfattar ECOWAS beredskapsstyrka, Medlings- och säkerhetsrådet (MSC) och ECOWAS fredsfond, som stöder konfliktförebyggande, konflikthantering, konfliktlösning, fredsbevarande och säkerhet i regionen. Dessa strukturer har bidragit enormt till att förverkliga ECOWAS utökade mandat. Protokollet om mekanismen för konfliktförebyggande, konflikthantering, konfliktlösning, fredsbevarande och säkerhet, tilläggsprotokollet om demokrati och god samhällsstyrning samt ECOWAS ram för konfliktförebyggande har gett ett mervärde till ECOWAS mekanism för att främja fred och säkerhet i Västafrika.
Källa: Victor Adetula, Professor of International Relations & Development Studies at the University of Jos (Nigeria)
Tomas Nordberg
Läs också
