Biståndet har ett antal VIP-partners som får pengar, medan andra organisationer riskerar att slås ut. Detta är en följd av en ökad likriktning. Inte heller är det resultatet i sig som alltid är det viktigaste, utan att man använder rätt metod och verktyg för att nå målen. Detta är några av slutsatserna av en ny studie som presenteras idag.
Finns det ett antal ”VIP-partners” som har en gräddfil till biståndets finansiering? Gör dagens kontrollsystem det svårare för nya initiativ och organisationer att komma fram?
Det är bland annat detta som diskuteras i en ny studie av Susanna Alexius och Janet Vähämäki som skrivits på uppdrag av Expertgruppen för biståndsutvärdering EBA och som heter ”In Proper Organization we Trust – Trust in Interorganizational Aid relations”.
Grunden till studien är den diskussion som de senaste åren startat kring resultatstyrning och det som kallas New Public Management, NPM, en modell för att öka effektiviteten i den offentliga sektorn och som bygger på styrformer som används inom den privata sektorn. NPM har fått stort genomslag i många västländer och internationella biståndsorgan och lett till omdiskuterade förändringar av det svenska biståndet: Under de senaste tio åren har resultatredovisning stått i fokus för biståndet, nya regler har införts och komplicerade planeringsverktyg har gjorts obligatoriska.
Det forskarna diskuterar i sin nya studie är bland annat detta, men också frågan om tillit och de styrreformer som varit tänkta att ersätta NPM, då NPM också varit starkt kritiserat: Ska biståndet bygga på detaljkontroll av dem som genomför arbetet och får pengarna? Eller kan man tänka sig en högre grad av tillit? Och om kontroll behövs, hur ska den i så fall utövas?
– Vad vi tycker oss se är att man i hög grad förlitar sig på standardiserade modeller för kontrollkrav som innebär att alla ska stöpas i samma form. Det leder till en likriktning bland organisationerna, vilket är tvärt emot andan i Agenda 2030 och Politik för Global Utveckling där man lyfter fram att det behövs olika typer av aktörer för att lösa våra gemensamma problem, säger Janet Vähämäki.
Lite förenklat kan man alltså säga att de hårda kontrollkraven skapar organisationer som är bra på att följa formalia och redovisa allt rätt. Men därmed inte sagt att det är lätt att avgöra om det bidrar till goda resultat. Det är helt enkelt så att formen blir ett resultat i sig.
– Vi har sett att verktyg som används för att mäta resultat blir en form av ”proxy” (approximation) eller indikator på̊ verkliga resultat och effekter som man antar kommer att falla ut längre fram. Detta innebär att själva uppvisandet och användandet av resultatverktyg räknas som ett resultat i sig och kan bidra till att man i högre grad än annars litar på organisationen, säger Susanna Alexius.
Kontroll leder till än mer kontroll
Biståndet består av ett stort antal organisationer som är mellanled, intermediärer, vilka har till uppgifter att fördela pengar vidare till dem som genomför verksamheten i fält, men som också fungerar som kontrollanter, som har administrativ kompetens och därmed garanterar att ”allt går rätt till”. Det här innebär också att de organisationer som genomför det faktiska arbetet i fält ofta inte skulle kunna få några pengar, utan intermediären. Intermediären har i sin tur ofta ytterligare en intermediär över sig. Kontroll i ett av dessa led kan leda till ännu mer kontroll i nästa led.
– Vad vi kan se i de fall vi studerat är att man vill gardera sig mot eventuella kommande revisioner och att man därför lägger på ytterligare regler för att gardera sig mot eventuellt ifrågasättande. Att man har ett sånt styrsystem kan mycket väl innebära att organisationen är bra, men det vi vill lyfta fram är att detta riskerar att likrikta biståndsarbetet när samma standard smetas ut över alla utförare. Därför menar vi att det behövs mer diskussion om variationen och om systemet kan anpassas till enskilda verksamheter.
Frågan är också om den modell som gäller i biståndet verkligen tar hänsyn till hur demokratiska organisationer fungerar – att det är organisationens medlemmar som bestämmer vad och hur man ska göra – inte ett litet programkontor som hanterar biståndspengar.
– Styrsystemet innebär att man fördelar pengar till dem som följer mallen för ”riktiga organisationer” som går att lita på. Detta är pragmatiskt på många sätt men bidrar också till en olycklig likriktning som sätter käppar i hjulen för aktörer som organiserar sig på andra sätt. Exempel på det är den kollegialitet som råder inom universitetsvärlden när man fattar beslut, eller den medlemsdemokrati som finns i t ex fackliga rörelser, konstaterar Susanna Alexius.
Konsultmakten
Rapporten lyfter också fram den inflytelserika roll som ett antal konsulter utövar över biståndet. Inte sällan anger Sida vilken konsult som ska användas för en särskild tjänst och genom att anlita just den konsulten skapar organisationen en slags ”kvalitetsgaranti” hos Sida som visar att myndigheten kan lita på organisationen.
– Det här är ett sätt att bygga tillit. Vi säger inte att det måste vara negativt, men det är alltför förenklat och inte säkert att en konsult med generalistkompetens förstår att rättvist utvärdera projekt som organiseras lite annorlunda. Vi menar att det är angeläget att diskutera mer anpassade former för verifiering, säger Janet Vähämäki.
… de höga kraven för att uppnå̊ VIP-status verkar gynna stora och finansiellt starka organisationer. Detta innebär i så fall omvänt att mindre organisationer som inte har samma resurser att använda i processen riskeras att slås ut.
Biståndets VIP-rum
En annan central fråga är om det finns ett ”VIP-system” som gynnar ett antal stora organisationer och som gör att de som kommit in blir kvar, utan att behöva prestera särskilt mycket när de väl lyckats slå sig fram till sin VIP-plats. Global Bar Magazine har i flera artiklar rapporterat om hur ett antal organisationer i somras fick ett brev med beskedet att de inte längre var strategiska partners till Sidas humanitära enhet. Att på det sättet förlora sin VIP-status var ett hårt slag.
– Detta är något vi sett väldigt tydligt. Det är en VIP-position att vara en av Sidas ramorganisationer. Det krävs stora resurser för att uppnå detta och det skapar en otrolig oro om man som i fallet med det humanitära biståndet ”ramlar ur”, menar Susanna Alexius.
Hur fungerar det i praktiken?
Rapporten består också av ett antal praktiska studier kring olika aktörer. En utgår från RFSU:s arbete och visar på vilka omfattande resurser som krävs för att bli en så kallad ramorganisation och därmed få den eftertraktade VIP-statusen. Det krävs att organisationen satsar stora egna resurser för att bygga upp de system som krävs. Detta gynnar stora internationella organisationer, eller organisationer som har egna resurser som kan användas. I RFSUs fall var det vinster från den egna kondomförsäljningen som möjliggjorde att man hade råd att göra de investeringar som krävdes för att bli partner till Sida.
Vad tror ni att ni får för reaktioner från branschen?
– Intresset så här långt är stort och jag hoppas att vi kan bidra till en informerad diskussion om tillitens förutsättningar. Givaren har en tydlig maktposition och det blir fel när kontrollformerna används utan en bra, ödmjuk och respektfull dialog med mottagarna. Framförallt handlar det om att i högre grad intressera sig för och respektera alternativa sätt att organisera, svarar Susanna Alexius.
Hur kommer er studie att uppfattas. Man kan tolka den som att den innehåller ganska hård kritik mot Sida.
– Så hoppas vi oss inte att den ska uppfattas. Vi vill att Sida och andra organisationer inom biståndsfältet ska se vår studie som en möjlighet till reflektion, inte som kritik. Det vi tittar på är de olika roller som finns i biståndet och där Sida också är en intermediär (i förhållande till UD). Vi är inte kritiska mot Sida eller någon annan enskild part. Vi vill lyfta fram hur systemet fungerar i praktiken. Bland annat pekar vi på att när man hamnar i en givarroll så blir tendensen att man vill kontrollera nästa led än mer, ibland mer än vad reglerna kräver, eftersom man vill leva upp till sin roll och känna sig trygg med att allt verkligen går rätt till, svarar Janet Vähämäki.
David Isaksson
