Vi måste lämna myten om den välvilliga diktatorn bakom oss och inse att det är en demokratisk styrning som leder till långsiktigt hållbara förbättringar av människors liv i Afrika. Det skriver Nic Cheeseman, statsvetare och professor i demokrati och utvecklingsfrågor vid University of Birmingham i denna essä.
Global Bar Magazine har i granskningar visat att svensk bistånd går till staten i flera diktaturer. Vårt avslöjande om att 35 procent av det svenska biståndet till Belarus gick till staten gjorde att regeringen valde att avsluta flera samarbeten. I en ny granskning visar vi hur det svenska biståndet till Tanzania bidrar till att stärka en auktoritär stat som svarat för omfattande övergrepp mot de mänskliga rättigheterna. Trots detta fortsätter Sverige att finansiera auktoritära, icke-demokratiska regimer i Afrika utifrån tron att dessa är bäst på att skapa ekonomisk tillväxt. I denna essä visar Nic Cheeseman hur biståndsgivarna invaggats i tron att Afrikas framtid ligger i den auktoritära utvecklingsmodellen.
Konflikten i Etiopiens norra Tigray-region är en tragedi för de medborgarna som fastnat i striderna. Den hotar också att destabilisera landets ekonomiska och politiska system inför framtiden. Jämfört med dessa katastrofer så är krigets praktiska konsekvenser för den modell som hyllat den auktoritär utvecklingsmodell som den etiopiska regeringen har främjat under de senaste två decennierna betydligt mindre. Men sannolikt kommer konflikten i Etiopien att leda till ett omtag när det gäller den rådandet biståndsmodellen och dess stöd till auktoritära stater.
De senaste åren har den imponerande ekonomiska utvecklingen i Etiopien och Rwanda gjort att internationella givare blivit alltmer villiga att finansiera auktoritära regimer i Afrika, eftersom dessa bidrar till ekonomiska utveckling. Utöver den uppenbara oron för att givarna därmed blir delaktiga i kränkningar av de mänskliga rättigheterna, har den huvudsakliga frågan varit om den ekonomiska utveckling som sker under auktoritära styren i Afrika är långsiktigt hållbar. Kritiker av denna modell oroar sig för att dessa auktoritära system förr eller senare kommer att utmanas av marginaliserade grupper och individer, och att dessa utmaningar i sin tur kommer att underminera utvecklingsplanerna. De senaste händelserna i Etiopien tyder på att denna rädsla varit välgrundad och att den kommer att leda till en ökad granskning av många givares beslut om att pumpa in stora summor i auktoritära stater.
På ett övergripande plan innebär detta att om Etiopien inte längre kan ses som en framgångshistoria, så faller tesen att en auktoritär utveckling är bra för Afrika. EU har redan stoppat ett budgetstöd på närmare 90 miljoner euro till Etiopien på grund av oron över regeringens hantering av konflikten i Tigray. Växande bevis för att auktoritär politik kan få förödande utvecklingskonsekvenser kommer också att stärka organisationer som Westminster Foundation for Democracy som argumenterar för att det internationella samfundet bör stödja en utveckling som är förankrad i en demokratisk grund.
Den auktoritära utvecklingens modell
Under de senaste femton åren har det funnits ett växande regionalt och internationellt stöd för tanken att auktoritära stater kan vara bättre på att skapa utveckling än demokratiska länder. Detta är en gammal idé, som fått ökat inflytande – delvis på grund av att Kina, en auktoritär enpartistat – blivit en allt viktigare ekonomisk stormakt. I linje med denna trend har det blivit allt vanligare att internationella givare och biståndsaktörer ifrågasätter egenvärdet av demokrati för utveckling – och istället framhärda i att auktoritära regeringar som kan tvinga genom nödvändiga reformer i vissa fall kan vara effektivare för att skapa utveckling.
I Afrika söder om Sahara har två huvudtrender i utvecklingen understött denna trend. Å ena sidan inleddes inte demokratiseringsprocessen på allvar under 1990-talet, eller också avstannade den, vilket underminerade förtroendet för det demokratiska projektet. Samtidigt har några av kontinentens mer demokratiska stater misslyckats med att bekämpa korruptionen och med att skapa ekonomisk tillväxt. Å andra sidan uppnådde Etiopien och Rwanda imponerande framgångar och fick därmed ett stort internationellt erkännande för att man minskat fattigdom och arbetslöshet, samtidigt som den ekonomiska tillväxten var hög.
Det har nästan blivit en kliché bland dem som berömmer Rwandas president Paul Kagames regering att prata om hans förmåga att hålla korruption utanför politik och brottslighet borta från gatorna. Den utveckling som uppnåddes mellan 1995 och 2012 under den etiopiska premiärministern Meles Zenawi styre har kanske inte kunnat hänföras till samma enkla karikatyr, men har inte desto mindre varit inflytelserik i att forma vår bild av landet. I båda fallen identifierade och eftersträvade regeringar långsiktiga utvecklingsmål och skapade av staten delägda företag för att kanalisera resurser till prioriterade områden och därmed bidra till en direkt ekonomisk expansion.
Trötta på att arbeta med regeringar som förskingrade resurser och som inte lyckades hålla sina löften, var biståndsmyndigheter som Dfid i Storbritannien och Europeiska utvecklingsfonden naturligtvis angelägna om att arbeta med regimer som kunde leverera utvecklingssuccéer. EU-stöd har haft som mål att ”öka motståndskraften, stödja reformer och främja hållbart jordbruk och ekonomisk tillväxt.” I praktiken har detta inneburit att man stött en rad projekt som syftar till att utveckla infrastruktur, stimulera investeringar och industrialisering, samt främja politisk och ekonomisk inkludering.
Med ett starkt stöd från USA och flera andra länder, pådrivet av Etiopiens roll som en viktig amerikansk allierad i regionen, samt av de stora utvecklingsbehov som finns i landet, kan synsättet ovan förklara varför Etiopien kunde få närmare 5 miljarder dollar i utländskt bistånd 2018, medan Rwanda fick drygt en miljard dollar. Siffran för Rwanda blir särskilt slående, när man jämför med det demokratiska landet Malawi, där makten under fredliga former lämnades över till oppositionen i juni 2020, som får betydligt mindre i bistånd per person: 70 dollar för varje malawier 2018, jämfört med nästan 91 dollar för varje rwandier.
Siffran för Rwanda blir särskilt slående, när man jämför med det demokratiska landet Malawi, där makten under fredliga former lämnades över till oppositionen i juni 2020, som får betydligt mindre i bistånd per person.
Etiopiens fall från tronen är särskilt viktigt, eftersom detta har potential att radikalt förändra denna situation, och göra det mycket svårare för internationella givare att rättfärdiga sitt sätt att offra de mänskliga rättigheterna på utvecklingens altare.
Kan auktoritärt bistånd rättfärdigas?
Politiska beslut fattas inte i ett vakuum, och de senaste trenderna inom akademisk och politisk forskning har spelat en viktig roll i den auktoritära utvecklingsmodellens uppgång. Dessa trender gav givarna en intellektuell grund för att kunna fortsätta investera i länder som EU och Storbritannien annars skulle ha undvikit på grund av deras brott mot de mänskliga rättigheterna. Framför allt inspirerades African Power and Politics Program, lett av Overseas Development Institute (ODI) och finansierat av DFID, av synen att många tidigare försök att radikalt omvandla afrikanska politiska system misslyckats. Om ansträngningar för att begränsa politiska ledares envälde (patrimonialism, eller patrimonial politics, länder där makten tillhör en individ som står inför få formella begränsningar och därmed kan agera på godtyckliga sätt), skulle givare kanske kunna bli mer framgångsrika med en något mer blygsam metod – genom att helt enkelt uppmuntra en något mindre farlig form av envälde.
Detta utvecklades naturligtvis till ett argument om att givare skulle kunna uppnå mer genom att –med ODI:s Tim Kelsall ord – acceptera utvecklingen, även om man inte gillar den fullt ut (going with the grain) och investera i ett envälde som åtminstone bidrog till ekonomisk tillväxt. Mer specifikt argumenterade forskare att när den autokratiska makten utöver en noggrann kontroll kan slöseri minimeras och resurser kanaliseras mot produktiva investeringar som bidrar till utveckling. Även om denna forskning inte uttryckligen förespråkade auktoritära regimer, antydde de att det faktum att strikt kontroll av flöden och resurser som uppstod i auktoritära system innebar fördelar för utvecklingen. Och de exempel som anfördes för detta var Etiopien och Rwanda.
Det växande stödet för auktoritära utvecklingsmodeller har inte begränsats till politiska kretsar eller till de som fallit för litteraturen om utvecklingspatrimonialism (Developmental patrimonialism). Kombinationen av Kinas framväxt, demokratisk kräftgång i väst och de ekonomiska svårigheterna i många afrikanska demokratier har lett till att medborgare och politiska eliter i allt högre grad ifrågasätter demokratins betydelse för utvecklingen. En snabb avläsning av debatten på sociala medier visar på ett växande stöd för Etiopiens och Rwandas framgångar och en ökande vilja att använda dem som argument för att nedvärdera demokratins betydelse för utvecklingen. Dessa överlappande trender borde dock oroa fler eftersom de, särskilt i länder där den ekonomiska situationen är det största problemet, riskerar att undergräva det folkliga stödet för själva demokratin.
Ett politiskt test
Även om DFIDs program African Power and Politics Program var inflytelserikt på högre nivåer, drivs det dagliga tänkandet och beslutsfattandet hos de flesta utvecklingsutövare av olika överväganden. Å ena sidan motiveras de som arbetar för biståndsorganisationer i Etiopien av de imponerande ekonomiska framsteg som de sett och det faktum att sådana framsteg förbättrat människors liv i några av Afrikas mest utsatta samhällen. Å andra sidan är givarna snabba med att påpeka att de inte bara ger regeringarna fria händer med pengarna. För parallellt med stödet till det statliga program ges ett bistånd som syftar till att stärka oberoende media och det civila samhället, liksom till att förbättra ländernas valsystem. På detta sätt kan givare till och med hävda att mottagarländerna utvecklas demokratiskt.
Båda dessa argument är rimliga, men deras effektivitet beror på i vilken utsträckning en ekonomisk och samtidigt demokratisk utveckling kan ske på ett hållbart sätt. Med tanke på de kränkningar av de mänskliga rättigheterna som sker i Etiopien, Rwanda och andra regimer är det minsta man kan begära att givarna säkerställer att båda sidorna av utvecklingen äger rum, innan man bestämmer sig för att stödja länderna.
Trots de stora ekonomiska framgångarna i flera auktoritära stater i Afrika kvarstår tre centrala frågor. För det första finns det bevis på att de empiriska data som används för att lyfta fram Etiopien och Rwanda som framgångshistorier kanske inte är så imponerande som man först trodde. En granskning som Financial Times genomförde 2019 visar att i motsats till den rwandiska regeringens statistik så ökade sannolikt fattigdomen mellan 2010 och 2014. På samma sätt har de siffror om ekonomisk tillväxt som spritts av den etiopiska regeringen ofta överträffat prognoserna från den Internationella valutafonden – i vissa fall med så mycket som 3,5 procent. Detta antyder att de officiella siffrorna är en del av en bredare propagandakampanj som syftar till att ”sälja” regimen både hemma och utomlands.
För det andra är det oklart om de politiska system som är etablerade i Etiopien och Rwanda kan reproduceras i andra länder. Det verkar till exempel otroligt för en regering att införa den typ av stram kontroll som krävs för att en utvecklingspatrimonialism ska fungera i länder med starkare oppositionspartier och civila samhällen, som Kenya och Nigeria.
Den tredje och kanske viktigaste frågan handlar om huruvida dessa auktoritära regimer kommer att kunna upprätthålla den politiska stabilitet som krävs för att skydda och bevara de ekonomiska framsteg som gjorts. Tigerekonomierna i Ostasien, som Sydkorea och Taiwan, förankrade de ekonomiska framsteg som uppnåddes på 1970- och 1980-talet genom att genomgå relativt smidiga övergångar till mer öppna och inkluderande – och därmed också legitima och stabila politiska system – på 1990-talet.
Utsikterna för sådana demokratiska övergångar har alltid verkat mindre troliga i Etiopien och Rwanda, där oppositionspartier inte tillåts verka fritt och där frågan om social och politisk sammanhållning fortfarande är en anledning till oro. Den största rädslan i Rwanda var att landet skulle kunna drabbas av ytterligare ett etniskt våld på grund av det faktum att Kagame, själv tutsier, styr över en befolkning där hutus är i majoritet. Oron i Etiopien var att den federala regeringen inte längre skulle kunna balansera landets olika etniskt dominerade regioner, vilket skulle kunna leda till krav på självständighet och gerillakrig.
Etiopiens fall från tronen är särskilt viktigt, eftersom detta har potential att radikalt förändra denna situation, och göra det mycket svårare för internationella givare att rättfärdiga sitt sätt att offra de mänskliga rättigheterna på utvecklingens altare.
Den etiopiska modellens fall
Även om vi ännu inte vet svaret när det gäller Rwanda verkar den politiska grunden för ekonomisk utveckling i Etiopien vittra samman. När Ethiopian People’s Revolutionary Democratic Front (EPRDF) kom till makten 1991 verkade Etiopien ha brutit med landets skadliga cykel av förtryck och uppror. I stället för att försöka genomdriva en etnisk identitet framför de andra, förband sig EPRDF att ge landets olika grupper den frihet och självstyre som de alltid hade önskat.
Rätten till självbestämmande fördes in i den etiopiska konstitutionen. I verkligheten såg det dock annorlunda ut. I praktiken dominerade en del av EPRDF-koalitionen, Tigray People’s Liberation Front (TPLF) under 27 år regeringen, trots att TPLF endast representerade en liten minoritet etiopier. I praktiken höll det härskande partiet sig kvar vid makten genom att rigga val och förtrycka motståndare. Som ett resultat ansåg många etnoregionala grupper att de, förutom att vara politiskt marginaliserade, också nekades möjligheten att driva sina frågor genom ett demokratiskt system. Detta innebar att även om regeringen styrde över ett land med hög ekonomisk tillväxt så kände många grupper att de missgynnades i fördelningen av resurserna.
Detta system var hållbart under Meles regeringstid, vars personliga auktoritet och sluga ledning täckte över sprickorna i systemet. Men efter hans död 2012 började EPRDF att falla samman. Den nuvarande premiärministern, Abiy Ahmed, kom till makten som en direkt följd av dessa spänningar. Efter att Meles efterträdare, Hailemariam Desalegn, misslyckades med att få ordning på skutan, blev det allt tydligare att det regerande partiet behövde anpassa sig för att överleva. Abiy, en yngre ledare från Oromo Democratic Party, passade då som hand i handske.
Men trots att Abiy redan 2019 tilldelades Nobels fredspris 2019 för att ha avslutat konflikten med Eritrea och utlovat en rad demokratiska reformer, kunde Abiy inte återge Etiopien en politisk stabilitet. Framför allt gjorde den växande politiska marginaliseringen av TPLF den tidigare dominerande politiska och ekonomiska klicken alltmer frustrerad. De tigrayanska ledare lämnade till slut regeringen, medan Abiy upplöste EPRDF och ersatte den med sitt eget politiska verktyg, Prosperity Party. Från det ögonblicket blev en konflikt mellan den federala regeringen och TPLF, vars roll nu begränsats till kontroll över den tigrayanska regionen, allt mer sannolik.
Efter att inbördeskriget startade i november 2020 har Etiopien fått en mängd nya utvecklingsutmaningar. Hundratusentals medborgare har blivit internflyktingar, infrastruktur har förstörts och Abiys rykte som reformator har undergrävts. Även om federala regeringsstyrkor tagit den övergripande kontrollen över Tigray, finns det en stor risk att TPLF kommer att kunna utföra gerillaattacker, vilka kommer att hota den politiska stabiliteten och minska investerares förtroende för landet.
Det är för tidigt att säga vilka ekonomiska konsekvenser som konflikten kommer att leda till, men en sak är redan klar: Den politiska utvecklingen kommer att ha en negativ effekt på landets ekonomiska utveckling för åtminstone en tid framöver.
Politiska reformer är nödvändig för att bygga mer inkluderande och stabila politiska grunder för den ekonomiska tillväxten. Detta är dock svårt att uppnå, eftersom de grupper som har dominerat politiken sannolikt inte är villiga att ge upp sitt grepp om makten, samtidigt som de som varit marginaliserats knappast kommer att visa sig tålmodiga. Som ett resultat kommer Abiy sannolikt därför att – precis som sina föregångare – behöva använda hot och tvång för att upprätthålla en politisk kontroll, något som sannolikt kommer att bädda för fler problem i framtiden. För även om framförhandlade och friktionsfria politiska övergångar inte är omöjliga, är de mindre troliga i starkt splittrade samhällen och de har varit sällsynta i Afrika söder om Sahara. Att finansieras afrikanska, auktoritära regimer kan därför se ut som ett bra beslut på kort sikt, men utvecklingsvinster kan snabbt försvinna.
Varför är Etiopien viktigt?
Även om Etiopien och Rwanda ofta nämns i samma mening är Etiopien det viktigaste exemplet för argumentet att auktoritära regeringsmodeller tjänar Afrika bättre än demokratiska. Med en mindre befolkning, en mycket specifik historisk erfarenhet och en starkt auktoritär regering är Rwanda inte ett fall som det enkelt går att generalisera från. Däremot är Etiopien, med sin stora och etniskt skiftande befolkning, ett mer övertygande exempel för att en auktoritär utvecklingsmodell är möjlig.
Betydelsen av det etiopiska exemplet som den auktoritära utvecklingsmodellen framgångssaga blir ännu tydligare när man inser att Etiopien och Rwanda inte bara är stjärnorna i denna berättelse – de är berättelsen. Det finns inga starka biroller.
De empiriska bevisen till förmån för auktoritära utvecklingsmodeller i Afrika har alltid varit anmärkningsvärt tunna. De allra flesta afrikanska stater var auktoritära på 1970- och 1980-talet, och nästan alla hade dålig ekonomisk tillväxt. Snabbspolar vi fram till idag, finns det få auktoritära regimer med potential att leverera samma framgångssagor som Etiopien och Rwanda. Istället har de flesta studier visat att demokratiska regeringar presterar bättre när det gäller att tillhandahålla offentliga tjänster eller ekonomisk tillväxt.
Mot denna bakgrund har konflikten i Etiopien potential att fundamentalt förändra hur människor ser på utvecklingsbistånd till Afrika. På egen hand kan Rwandas lilla och biståndsberoende ekonomi inte upprätthålla bilden av att auktoritära regimer presterar bättre än demokratiska. Och om Rwanda inte gör det så finns det ingen som helst anledning att stödja repressiva regimer.
Det här innebär också att man bör avsluta finansieringen av auktoritära stater som inte visar några framsteg när det gäller att skydda medborgerliga friheter och politiska rättigheter och istället kanalisera resurserna till länder där förbättringar sker. På det sättet både bygger och belönar biståndsgivarna demokratiseringen.
Detta betyder inte nödvändigtvis att man ska avsluta allt stöd till auktoritära länder. Utan internationellt stöd till viktiga demokratiska institutioner och det civila samhället kommer dessa regimer troligen att förbli auktoritära än längre. Men det betyder att man ska minska budgetstödet till förmån för riktade initiativ som syftar till att stärka demokratin och erkänna nödvändigheten av en politisk inkludering av flertalet, för att kunna åstadkomma en hållbar ekonomisk tillväxt. Det här innebär också att man bör avsluta finansieringen av auktoritära stater som inte visar några framsteg när det gäller att skydda medborgerliga friheter och politiska rättigheter och istället kanalisera resurserna till länder där förbättringar sker. På det sättet både bygger och belönar biståndsgivarna demokratiseringen.
Dessa förändringar av finansieringsmodeller är viktiga, men för att vara fullt effektiva måste de ingå i en mer grundläggande förändring vårt synsätt när det gäller utvecklingen i Afrika. Det innebär att vi måste lämna myten om den välvilliga diktatorn bakom oss och inse att en demokratisk styrning leder till långsiktigt hållbara förbättringar av människors liv.
Nic Cheeseman
Professor i demokrati och utvecklingsfrågor vid University of Birmingham, Storbritannien.
Översättning och bearbetning: David Isaksson
Texten publicerades ursprungligen på The European Democracy Hub, ett samarbete mellan Carnegie Europe och the European Partnership for Democracy.
