Vårt beslut att hålla ”armlängds avstånd” till staten i rädsla för korruption gör det samtidigt än svårare att bekämpa korruptionen i biståndet. Tvärtom så kräver korruptionsbekämpning dialog med staten. Det konstaterar Anders Östman som har mångårig erfarenhet från biståndsarbete i Östafrika.
Att det tagit ett snart halvsekel att komma fram till att de skyldiga för korruptionen inte är individer utan ”ett system som påverkar alla samhällsnivåer” kan inte enbart skyllas på bristande kunskap. Det kan i första hand förklaras av oförmåga eller rent ut sagt ovilja att ta till sig både forskning och empiri på området. Den andra förklaringen finns i att biståndet idag i högre grad ska genomföras genom projekt utan påstått samröre med staten och genom civilsamhällesorganisationer. Det vilar någon sorts religiös besvärjelse över beskrivningen av korruptionen – den är djävulen själv!
Det Expertgruppen för Biståndsanalys (EBA), UD och Sida kommit fram till har sina poänger, men skrapar bara på ytan. Det gäller analysen såväl som åtgärderna, även om EBA har gjort en gedigen genomgång av litteratur och forskning. Den är som oftast västerländskt statsvetenskapligt präglad. Trots att det går att finna stöd i den om korruptions anatomi och konsekvenser har den begränsad giltighet för till exempel korruptionen i Afrika. Jag ska försöka förklara nedan.
Stoppade vattenprojekt
När jag i februari 1990 ensam tog på mig rollen och ansvaret för att komma till rätta med korruptionen inom SIDA:s på den tiden omfattande vattenprogram i Kenya hamnade jag i hetluften när nyheten slogs upp på första sidan i Daily Nation (se tidningsurklipp). På den tiden fanns inga korruptionsstrategier eller någon som helst förståelse, åtminstone inte på SIDA för att utvecklingsprojekt – eller vad man ville kalla dessa – kunde vara en guldkalv för ministeriernas tjänstemän. Tillsammans med en av SIDA anlitad kenyansk konsult inom programmet utarbetade konsulten och jag ett tydligt steg-för-stegförslag till åtgärder, som bland annat innebar ett stopp för finansieringen av hela programmet, en genomgripande revision och avskedande av projektledaren. Dåvarande chefen för Världsbankskontoret i Nairobi, Peter Eigen, sedermera en av grundarna av Transparency International, kom upp på kontoret och gratulerade mig – till chefens på biståndskontoret stora förtret.
Jag hade satt igång – utan hans medgivande – och han ville absolut inte stöta sig med kenyanska tjänstemän. På SIDA i Stockholm ansågs det tveksamt att ifrågasätta våra samarbetspartners. Biståndet skulle ju ske på mottagarens villkor. Det slutade med ett urvattnat åtgärdsprogram och jag fick resa hem året därpå.
Den slutsats jag drog var att korruptionen just är ”ett system som påverkar alla samhällsnivåer” och att försöka påverka korruptionen underifrån är en återvändsgränd och har begränsat inflytande. När jag sedan återvänt till Sida i Stockholm hade utvecklingssamarbetet påbörjat en omorientering bort från projektstöd till bredare stöd, som till exempel budgetstöd och skuldlättnader ofta i samarbete med andra givare, som Världsbanken, IMF och ”the like minded” (Storbritannien, Nederländerna, Danmark med flera länder). Det var befriande. När jag 1995 kom till Uganda och den förste på plats utöka utvecklingssamarbetet med Uganda var skuldlättnader och budgetstöd ryggraden i vårt stöd. Det innebar inte att korruptionen var frånvarande, men samarbetsformen möjliggjorde en dialog och diskussion på den nivå där den hörde hemma – med de högst ansvariga i ländernas utvecklingsansträngningar. Den möjligheten är mindre idag när dessa stöd tagits bort – som ett resultat av att bland annat korruptionen i staten ansågs innebära att ”våra pengar” gick till fel ändamål och oegentligheter. Det finns naturligtvis flera exempel på att så också skedde, men då ”våra pengar”, andra givares och landets egna fanns inom budgeten förde vi ingående diskussioner om dess prioriteringar. Jag minns till exempel att vi lyckades få till stånd en förändring av andelen av landets budget som gick till Ugandas militärutgifter inte gick ut över de sociala sektorerna, hälsa och undervisning. Just samarbetet med andra givare och att Sveriges stöd var en stor del däri innebar att ”lilla Sverige”, det idag ofta hörs från regeringen, kunde både bli lyssnad på och respekterad.
Lyssnar den kenyanska, eller för den delen den ugandiska staten på Sverige idag?
Fisken ruttnar från huvudet
“The fish rots from the head” är en vanlig beskrivning bland kenyaner som försöker göra något åt korruptionen. Den politiska eliten använder staten för att behålla makten och skapa rikedomar. Anti-korruptionskommissioner och åtgärder för ökad transparens och ansvarsutkrävande undermineras och manipuleras för att tjäna den politiska eliten, som tillika är stor del av den ekonomiska eliten. Civilsamhällesorganisationerna går inte fria från elitens inflytande och ”systemet”. För att bryta ned ett sådant system krävs en revolution eller ett politiskt mirakel där det politiska ledarskapet sätter medborgarna i centrum för styret, brukar antikorruptionskämparna anföra. Det finns det även historiska exempel på och om jag minns rätt är det en av Bo Rothsteins slutsatser om hur korruptionen i Sverige bekämpades i slutet på 1800-talet och början på 1900-talet. Det var genom staten, alltså ovanifrån och genom den tidens elit i Sverige, som korruptionen sakta men säkert avtog. Att Sverige genom införandet av folkskolan 1842 fick en bättre utbildad och upplyst befolkning på sikt har också haft en stor betydelse. Frågan är om Afrika har samma utbildningsnivå idag?
Det finns inga folkrörelser i Afrika, brukar jag säga och genast invänder en del med att det finns andra former som inte liknar svenska folkrörelser. Det gör det och många utför ett imponerande arbete. Men korruptionen i Afrika har sitt ursprung i ett högst levande patrimoniellt samhällssystem och uppfattas inte som en anomali, utan regeln. Makt utövas informellt och bakom fasaden av västerländska institutioner pågår den informella maktutövningen, som ofta är svår för utomstående att förstå och tolka. I det underlag som EBAs använt saknas referenser till t ex ”Afrika Works” av Patrick Chabal och Jean Pascal Daloz, som borde ha varit obligatorisk läsning. Inte för att den ger alla svar om just korruptionen, men provocerar den som bortser från att om systemet inte gynnade eliten, skulle det inte vidmakthållas.
Vårt inflytande blir begränsat
Det blir därför svårt att förstå hur Sidas antikorruptionsarbete ska integreras i projekt och civilsamhällesorganisationers verksamhet när elitens ”state capture” och korruption är så förankrad i samhället där alltför närgångna försök att avslöja den möts med kraftigt motstånd. Det är riktigt att det finns ”islands of integrity” i den kenyanska staten och det kan säkert vara värt stödja dessa, men när svenskt utvecklingssamarbete idag försöker hålla sig borta från staten blir möjligheterna till dialog och inflytande mindre på den nivån där makten verkligen utövas. Att externa aktörer har begränsat inflytande är korrekt och att en förändring framförallt är en intern angelägenhet innebär inte att eliten inte lyssnar. Den lyssnar om den har något att tjäna på minskad korruption och när externa aktörer agerar – vilket sker alltför sällan.
Hur påverkar Sverige idag, med armlängds avstånd från staten i Afrika, ”ett system som påverkar alla samhällsnivåer”?
Anders Östman
Mångårig biståndsarbetare med ett förflutet som bland annat biståndsråd i Uganda, Mali och Liberia. Han bor delar av året i Kenya.
Läs också
|
Uppläsning av artikel
|
