Flera FN-organisationer har ökat sitt fokus på klimatet. Samtidigt fortsätter utvecklingsbankerna i Asien och Afrika att stödja investeringar i fossil energi. Här måste Sverige driva på och se till att dessa upphör. Det är några av de slutsatser som dras i en ny rapport från kansliet på EBA, Expertgruppen för Biståndsanalys.
Klimatavtalet från Paris fyller fem år nu i veckan. Det är befogat att fundera på hur det internationella klimatarbetet utvecklas. I en ny studie, publicerad av EBA, analyseras hur väl i linje med Parisavtalet som det svenska multilaterala biståndet är. Många av de internationella organisationerna arbetar mycket bra med klimatfrågor. Ändå krävs förbättringar på flera områden, inte minst när det gäller energi-omställning bort från fossila bränslen.
Att situationen är allvarlig står klart. Världen står inför den kanske mest krävande utmaningen någonsin. Utsläppen av växthusgaser måste ned snabbt. Det förutsätter förändringar av både teknologier och livsstilar. Experter, som tidigare sagt att omställning är möjlig, som miljöforskaren Johan Rockström, kommer nu med allt allvarligare budskap. Tempot måste öka:
– För att ha en chans att stabilisera uppvärmningen till 1,5 grader, så har vi i princip mindre än tio år kvar om vi fortsätter släppa ut som i dag, säger Rockström i en intervju.
– Det krävs snabbare utsläppsminskningar än den takt som de bästa länderna i världen följer. Hela världen måste drastiskt öka tempot och de kommande tio åren blir helt avgörande, säger han.
Det viktigaste internationella instrumentet för att hantera klimatförändringarna är Paris-avtalet. Det undertecknades av världens ledare den 12 december 2015. I avtalet enades man om att utsläppen av växthusgaser ska ned till en nivå som bromsar temperaturökningen vid högst2 grader över förindustriell nivå, med sikte på 1,5 grader. Avtalet föreskriver minskningar som länder själva fastställer i ’nationellt bestämda bidrag’ (NDC). Det saknas alltså gemensamt överenskomna nivåer för utsläppsminskningar.
Frivilliga bidrag
De frivilliga bidragen, NDCs, blir bindande när de fastställts och de ska gradvis ökas vart femte år. Bidragen omfattar även anpassningsåtgärder och klimatfinansiering. Alla måste bidra. Även om nationer bär största ansvaret faller bördan tungt även på internationella organisationer. Dels har FN-organisationer och utvecklingsbanker potential att finansiera och genomföra egna insatser på ett klimatanpassat sätt och därmed driva på för samhälls-omställning. Dels har de möjlighet att stödja länders arbete med de nationella åtagandena.
Vår genomgång av 25 internationella organisationer stödda av svenskt bistånd, visar att merparten av dem arbetar målmedvetet med klimatfrågor. Vi bedömer dem som väl anpassade till Parisavtalet, utifrån sina specifika mandat. Vi har tittat på de 15 största mottagarna av svenskt multilateralt bistånd, samt tio andra svenskstödda organisationer, vilka vi bedömt vara viktiga för klimatarbete. Även om flera organisationer kommit igång relativt sent, så har de flesta nu styrdokument på plats som vägleder deras klimatarbete. Många arbetar intensivt med att stödja länder kring deras nationella bidrag. Låt oss börja med det positiva.
Jordbruket viktigt för klimatet
Inte minst de tre Rom-baserade FN-organen – jordbruksorganet FAO, jordbruksfonden IFAD och Världslivsmedelsprogrammet WFP – har alltmer ökat sitt fokus på klimatfrågor. Detta är viktigt, eftersom de tre arbetar med områden som påverkar både mängden av växthusgaser i atmosfären och samhällens möjligheter att anpassa sig till klimatförändringarna. Markanvändning, jord- och skogsbruk är oerhört viktigt i dessa sammanhang. Jordbruket behöver minska sina utsläpp, skogen kan binda kol, båda näringarna är avgörande för fattiga människors anpassning och överlevnad.
FN:s utvecklingsprogram UNDP har ett särskilt uppdrag att stödja länders utformande och genomförande av NDCs. Organisationens arbete ligger därför väldigt väl i linje med Parisavtalet. Dock begränsas UNDP i mycket av sitt övriga klimatarbete av att dess budget till största delen är uppbunden till öronmärkta insatser. Resurserna är därför låsta till annan verksamhet.
Flera humanitära organisationer, exempelvis OCHA och Rödakors-federationen, arbetar intensivt och nytänkande bland annat med att begränsa katastrofrisker. Detta är viktigt för samhällens förmåga att anpassa sig till klimatförändringar.
Det finns många fler exempel på viktigt klimatarbete som görs av multilaterala organisationer. Inte minst de relativt unga klimatfonderna har gjort att verksamheten ökar snabbt.
Biståndets storlek okänt
Hur stort det samlade biståndet till klimatområdet är vet vi inte säkert. Olika organisationer redovisar på olika sätt, och somliga redovisar inte alls. Vi kan konstatera att finansieringen ökat, och signalerna är klimatbiståndet kommer öka mer framöver. För OECD-länderna uppgår det totala klimatrelevanta biståndet till omkring 35 miljarder US dollar årligen – vilket skulle motsvara lite drygt en femtedel av det totala biståndet. Denna beräkning bygger på bedömningar av vilka insatser som har klimataspekter som huvud- eller del-mål. Räknat på detta vis hamnar det totala svenska klimatbiståndet via multilaterala organisationer på lite drygt 1,2 miljarder US dollar (ca 11,5 miljarder SEK). Men sifforna är mycket osäkra.
Samtidigt som många organisationer arbetar väl i linje med Parisavtalet, konstaterar vi, liksom flera andra, att mycket kan bli bättre. En färsk rapport från World Resources Insititute, visar att de globala klimatansträngningarna visserligen går åt rätt håll, men alltför långsamt. Inom minst 13 av 21 granskade områden måste tempot i klimatarbetet ökas – och det kraftigt. Omställning av industri-, transport-, och energi-sektorer måste gå många gånger snabbare. På flera av områdena kan biståndsfinansierade internationella organisationer ge viktiga bidrag.
Vi konstaterar i studien att sambanden mellan hälsa och klimat inte är särskilt uppmärksammade. Pandemin har blivit något av en ögonöppnare i detta avseende. Organisationer som arbetar med hälsa kan göra mer, och framför allt arbeta mer medvetet, för att stödja människors och samhällens anpassning till klimatförändringar.
En del av de humanitärt inriktade organisationerna har fortfarande mycket att lära av andra humanitära organisationer när det gäller exempelvis katastrofrisk-reducering. På det området ligger vissa organisationer långt före andra.
Utvecklingsbanker finansierar kolkraft
De multilaterala utvecklingsbankerna arbetar mycket aktivt med att ’Parisanpassa’ sin verksamhet. De driver ett gemensamt arbete med riktlinjer för detta, och delar av deras arbete är mycket framsynt. Trots det riktas den kanske kraftigaste kritiken i vår rapport just mot dem. Flera av bankerna fortsätter att stödja investeringar i fossil energi. Trots att kostnaderna för vindkraft fallit till mindre än en tredjedel av vad de var för tio år sedan, och trots att priser på solceller fallit till en tiondel under samma period, så fortsätter den Asiatiska Utvecklingsbanken (AsDB) och den Afrikanska Utvecklingsbanken (AfDB) samt Världsbanken, att stödja fossil energi i alltför hög grad. Att ett alternativt förhållningssätt faktiskt är möjligt visar istället Interamerikanska utvecklingsbanken, IDB, som satsar hela sin portfölj på förnybart. I dessa frågor måste de andra utvecklingsbankerna följa efter. Eller som vi konstaterar när det gäller den Afrikanska utvecklingsbanken:
However, the Bank has done far from enough in terms of being transformative. Traditional development models are pursued in parallel with its climate engagement.
Än större kritik finns det anledning att rika mot den Asiatiska utvecklingsbanken. I rapporten skriver vi bland annat:
One clearly problematic area concerns AsDB’s practice in financing fossil fuels. In 2015, fossil finance in AsDB’s lending turned upwards and surpassed its total climate finance spent on energy (Wright et al., 2018:94). The AsDB stands out negatively among the MDBs in this respect. Further on the negative side is its loose policy on fossil fuels in operations. According to its energy policy from 2009, still in use, The AsDB may selectively support coal-based power plants if means for mitigation are included in the project design. Oil refining, transportation and distribution may be financed, while for natural gas even gas field development may be financed.18Earlier, the documentation of GHG emissions was inconsistent and weak, making it difficult to know how effective the clean energy operations have been in terms of GHG emission savings (AsDB-IEC, 2014). The AsDB is applying a shadow carbon price in its economic analyses of proposed projects. However, the price used is bordering at being too low as compared with the recommendations by the High-level Commission on Carbon Prices (Wright et al, 2018, p 84).
Another weakness at the AsDB is its low financial resources and competencies in forest, land use and fishing issues. During the 1980s and 90s the Bank supported firewood plantations, commercial timber production, land protection programmes as well as community forest management. It contributed to replacing lost forest but was less able to contribute in stopping the massive deforestation taking place (Mir, 2003). Today, capacities to contribute in this sector, as well as in fisheries, are assessed to be weak – despite the sectors importance for both poverty reduction and climate change mitigation and adaptation (Wright et al. 2018, p 51).
Måste upphöra
I synnerhet nya investeringar i kolkraft måste upphöra, eftersom livslängd på ett kolkraftverk i genomsnitt är 45 år. Det gäller först av allt att undvika att bygga sig fast. Desto viktigare är därför det reformarbete inom länders energi-sektorer som Världsbanken stöder i form av programmet ESMAP. Skillnaderna i Parisanpassning kan alltså vara stora även inomen enskild organisation.
Det finns ingen allmänt accepterad definition av vad det innebär att en verksamhet är ’Parisanpassad’. Avtalet innehåller krav på utsläppsminskningar, på insatser för anpassning till klimatförändringar, men också på det något vagare kravet att agera ’transformativt’ för att via samhällsomvandling nå låga utsläpp av växthusgaser och en klimat-resilient utveckling.
I studien utgår vi från bedömningsverktyg som andra organisationer tagit fram och använt tidigare. Vår bedömning av vilka som agerar transformativt bygger på i vilken mån organisationerna tar sig an ledande roller gentemot andra internationella aktörer, och i vilken grad de främjar klimatvänliga innovationer. Det är de största organisationerna: utvecklingsbankerna, UNDP, samt de tre Rom-baserade FN-organen som utmärker sig mest positivt. Samtidigt är förväntningarna just på dessa som störst. De har mandaten, resurserna och potentialen att spela sådana roller. En uppgift för Sverige är att driva på detta arbete ytterligare, samt att se till att investeringar i fossila bränslen upphör.
En utvärdering av Sveriges klimatsatsning 2009 – 2012, som Expertgruppen för Biståndsanalys, EBA, publicerade tidigare i år, visar bland annat att Sverige kan nå betydande resultat och påverkan genom sitt klimatbistånd. Men vad som krävs är både pengar och ännu fler kompetenta medarbetare för att Sverige fortsatt ska kunna driva på det multilaterala systemet i arbetet mot minskade utsläpp av växthusgaser och förbättrad anpassning till klimatförändringarna.
Mats Hårsmar
Biträdande kanslichef, EBA.
Studien ”Alignment of Sweden’s Multilateral Aid with the Paris Agreement on Climate Change” är en så kallad underlagsrapport. Expertgruppen har inte tagit ställning till innehållet. Rapporten finns nedladdningsbar på Expertgruppen för Biståndsstudiers, EBA, hemsida.
